第159回国会 参議院憲法調査会二院制と参議院の在り方に関する小委員会 第２号
平成十六年四月十四日（水曜日）
午後一時開会
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小委員の異動
三月十五日
辞任 補欠選任
藤野 公孝君 松村 龍二君
三月十七日
辞任 舛添 要一君
三月十八日
補欠選任 舛添 要一君
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出席者は左のとおり。
小委員長 保坂 三蔵君
小委員
岩井 國臣君
武見 敬三君
福島啓史郎君
舛添 要一君
松村 龍二君
山崎 力君
川橋 幸子君
鈴木 寛君
平野 貞夫君
松井 孝治君
山本 保君
吉川 春子君
田 英夫君
岩本 荘太君
憲法調査会会長 上杉 光弘君
憲法調査会会長代理 若林 秀樹君
事務局側
憲法調査会事務
局長 桐山 正敏君
参考人
日本大学法学部
教授 岩井 奉信君
京都大学大学院
法学研究科教授 大石 眞君
東京大学大学院
法学政治学研究
科教授 蒲島 郁夫君
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本日の会議に付した案件
○二院制と参議院の在り方に関する件
（参議院改革）
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○小委員長（保坂三蔵君） ただいまから憲法調査会二院制と参議院の在り方に関する小委員会を開会いたします。
二院制と参議院の在り方に関する件を議題といたします。
本日は、参議院改革について、日本大学法学部教授の岩井奉信参考人、京都大学大学院法学研究科教授の大石眞参考人及び東京大学大学院法学政治学研究科教授の蒲島郁夫参考人から御意見をお伺いした後、質疑を行います。
この際、参考人の方々に一言ごあいさつを申し上げます。
本日は、御多忙のところ本小委員会に御出席をいただきまして、誠にありがとうございます。小委員会を代表いたしまして厚く御礼を申し上げます。
忌憚のない御意見を承り、今後の調査に生かしてまいりたいと存じますので、よろしくお願いいたします。
議事の進め方でございますが、岩井参考人、大石参考人、蒲島参考人の順にお一人二十分程度御意見をお述べいただきまして、その後、各小委員からの質疑にお答えいただきたいと存じます。
なお、参考人、小委員ともに御発言は着席のままで結構でございます。
それでは、まず岩井参考人にお願いいたします。岩井参考人。
○参考人（岩井奉信君） 御紹介にあずかりました岩井でございます。
本日は、二院制と参議院の在り方につきましての小委員会へお招きをいただきまして、大変ありがとうございます。
私は、国会研究というのをやってまいりまして、両院制の問題、特に参議院の問題につきましては、平成五年に民間政治臨調で報告書を上げさせていただきましたし、また、ここにいらっしゃいます大石教授とともに平成十二年には、斎藤議長の下での有識者懇談会でも報告書を上げさせていただきました。そういったようなことがやっとこういうところで実ってくるのかなというふうに喜ばしく思っております。
さて、本日の課題でございますが、まず皆様にお配りをいたしましたレジュメに沿いましてお話をさせていただきたいと思っております。
今日、二院制の批判というのは以前からあるわけでありまして、フランスの、フランス革命の理論的指導者でありましたシェイエスが、二院制の批判というのがございまして、立法部は本質的に一つでなければならない、第二院と第一院が意思を異にするならば有害であり、そうでないとするならば無用だという、言わば無用論と有害論というのがあるわけであります。
これを日本に当てはめた場合、以前から無用論というのは実は、皆様には申し訳ございませんが、あるわけでございまして、衆議院と似通った政党化をした代表構造の下で衆議院と同様の立法過程で案件の審議等が行われるために、審議内容でありますとか採決の結果というのが衆議院のカーボンコピーとなりがちだというふうに批判をされるわけでありまして、ここでは参議院の独自性というのが発揮されない、あるいは衆議院の都合によって参議院が動かされるといったような批判が以前からございます。
これに対して、近年新たな批判として上がってきているものが、言わば衆議院優越の憲法に定められました原則以外には実は衆参がほぼ同様の権能を持っているというために、強過ぎる参議院という問題が生じているわけでございます。実際のところ、現在の連立内閣を取ってみましても、衆議院は自民党が単独で過半数を持っているにもかかわらず、参議院の問題から連立を組まなければならないといったようなことは本来の憲政の常道からするとややおかしいということが言えるのかもしれません。
そういった意味では、参議院が政権の行方を左右するだけではなく、今後、特に政治改革以降、政権交代の可能性というのが高まっているわけでありますが、言わば政権交代効果といったようなものを結局のところ阻害をしてしまうのではないかといったような新たな批判というのが出てきているわけでございます。
そういった中で、やはり参議院の在り方というのは、一方において独自性が発揮されなければなりませんが、他方において、余り独自性が発揮されるということになってきますと、言わば立法機関としての効率性的なものが阻害をされるということになる。その結果として、国会に対する国民の信頼を失ってしまうのではないかという問題が出てくるわけであります。そういった面では、両院のバランスをどういうふうに取っていくかというのが言わば二院制の問題の課題ではないかということであるわけであります。
もとより、二院制の問題につきましては、一院制でよいのではないかという議論があるわけでありますが、実際を調べてみますと、アメリカだけが実は議員の数が非常に少のうございまして、多くの国の場合は大体、下院レベルで考えてみますと、人口十万人以下に対して国会議員一人というのが一般的であります。これを日本に当てはめました場合、日本の国会議員の数、一院制にしました場合は千名以上といったような数になってしまうというところで、これは結果的には非効率になるのではないかという感じもございます。
また、やはり多くの国々、特に先進国で大きな国の場合にはすべてがこれは二院制でございまして、やはり二院制の存在意義というのは多くの国々で認められているところであります。一時期、二院制から一院制への移行といったようなことがなされておりますけれども、これらは比較的小さい国でありまして、その一方で、フィリピンでありますとかロシアでありますとか、むしろ一院制から二院制に移行するというような状況というのも現実に出ているわけであります。
そういった点から考えますと、やはりその背景には、一院制よりも二院制の方が安定性が高いのではないかという考え方が散見できるわけでございます。
現代二院制における、主要国における二院制では、国民代表の下院といいますか、言わば人口との関係で国民代表型であるところの下院に対して、多くの、下院につきましてはほぼ大体国民代表的機関としての位置付けというのがなされておりますけれども、上院の側というのはどちらかというと明確にやはり下院とは異なる代表制というものを前提にしながら、両者を明確に異なるものにするということが一般的なようでございますし、またその方が非常に二院制としてはうまくいくと。と同時に、またそれが二院制の存在意義という点でも国民に広く認知をされるという傾向があるように見られるわけであります。
そういった点では、一院制議論ということよりも、やはり二院制をどうやって生かしていくのかというような議論の方が私自身としては生産的なのではないかという感じがするわけでございます。
さて、そのような中で、参議院改革をどのようにこれから進めていくのか、特に憲法の中での位置付けをどうしていくのかということでございますけれども、参議院改革の基本理念としては、やはり二院制存続を前提とした場合、やはり衆議院と参議院というものが独自の存在意義というものを国民に広く認めていただくということが重要ではないかという感じがいたします。
そのためには、代表の在り方、それから機能の在り方ということが、やはり両者が明確に異なっているということを明らかにする必要があると思いますし、その一方において、立法部としての一体性といいますか、やはり立法をしていくことの有効性というものを担保していくというような、このバランスを保っていくということが非常に重要ではないかという感じがするわけであります。
では、そういった中で基本となってきますのはやはり衆議院の問題でありますが、やはり下院であるところの衆議院というのは、国民代表、憲法には国会は国民代表機関として位置付けられておりますけれども、基本的には、やはり通常、議会という場合には下院を一般的には指すわけでありまして、考えますと、衆議院の方は国民代表という形で一般的に条件付けられるという形になるかと思います。すなわち、その点では定数是正の問題といいますか、選挙区の不均衡の問題などは厳に均衡を目指すということが重要だということがこれに基づいてよく言われるわけであります。
と同時に、我が国の政治制度は議院内閣制でございますので、議院内閣制を前提といたしますと、やはり下院である衆議院というのは政権の基盤ということで、リーダーを選出し政権を創出するという機能を有しているわけであります。また、当然のように、政党政治という前提の下では、これらはやはり政党本位に行われるべきでありますし、また、以前の政治改革の理念というものもそういう理念に基づいて行われてきたわけであります。その点からすれば、やはり下院である衆議院というのは政党本位の議会となるということは、これは不可避であると言わざるを得ないかという感じがいたします。
その点、これを大前提といたしました場合、参議院はどう位置付けられるべきかという観点からいたしますと、衆参両院の独自性というものを明確に出すということを考えるならば、衆議院が政権を創出する、政権を生み出すということを議院内閣制において最も重要だと考えるならば、ここには「権力」というふうに書かせていただきましたが、やはり数というものを無視して考えられないということはあるかと思います。
これに対して、参議院というのは、これは創立期から良識の府というふうに位置付けられているわけでありまして、そういった意味では再び伝統を基礎に権威の院として、権力対権威という形で対比的に位置付けられるべきではないかというふうに考えるわけであります。
と同時に、権力を創出する、すなわち政権を作り出すということが政党政治を前提に行われるということであるならば、そこでは多数決原理を前提としながら数の論理というのが優先されるということはやむを得ない現実ではあろうかという感じがいたします。
これに対して、やはり参議院というのは、やはり数に対するものとしては理、理性の理でありますが、理というものに基づいて運営されるべきではないか。その理というのは何の基礎の上に成り立つべきなのかと。これはやはり政党というものに対して私は政治家個人というものを中心に運営されるべきではないか。それによって、政党中心の衆議院に対して政治家個人中心の参議院という構図が、対比的な構図というのができ上がってくるのではないかというふうに考えております。
それでは、じゃ、この個人というものをどのような形で選出をしてくるかということが大きな問題でありますけれども、この個人の選出の仕方につきましては、以前のような参議院の全国区のような考え方というのもあるだろうし、これについては様々な考え方というのがあるかと思います。私は、ここでは地域代表の院という形で、アメリカ上院型を前提にしながら、各県二名で選挙ごとに一名と、総数九十四名という非常に小さな院というものはどうだろうかというふうに提案をさせていただきたいというふうに思っています。
というのは、衆議院が国民代表の機関として、国民代表として位置付けられる以上は、先ほどお話をしましたように、人口に応じて選挙区が設定されるということは当然のことであるわけであります。
これに対して、当然、地域間の格差の問題というものを非常に危惧する意見というのがございます。特に、大都市部の代表が増え、そして農村部の代表が減るということに対する危惧感というのがやはり国民の間にも、また地域の間にもあるのではないかというふうに考えるわけであります。
そしてまた同時に、今後の、現在の分権の流れということを考えてまいりますと、やはり地方分権という展開からするならば、現在の単位は各都道府県でございますので、都道府県を対等に扱って代表選出を行っていくというのも一つの考え方ではないかというふうに考えているわけであります。
と同時に、現在の、すなわち国民代表型からアメリカの上院のような完全な地域代表型への転換ということによって、ここまで参議院選挙のごとに問題になります定数是正の問題からやっと脱却をできるというような私は選挙制度を用いるということが必要ではないかという感じがいたします。
ただ、そういった中で、この政党政治が大原則の中で、個人本位で、じゃ地域代表型でという中で、どう個人本位を担保していくのかというのは様々課題があるかと思いますが、それはやはりいろいろな制度的な枠組みであるとかあるいは代表の出し方の創意工夫によって私は可能なのではないかというふうに考えるところであります。
さて、そういうような前提とした参議院というものにどういった役割を担ってもらうべきなのか。二院制を有効に機能させるということは、やはり機能分担ということが非常に重要であるわけであります。
先ほどお話をしましたように、衆議院を政権創出、そして、正に国会というのは決定の場でありますから、決定の院というふうに私は位置付けたいとするわけでありまして、これに対して、参議院というのは独自の立場で、調査でありますとか決算と、今現在も決算につきましては非常に御努力をいただきまして進展を見せているようでございますが、正にあれが参議院らしいというところであるわけであります。
正にそういった意味ではチェックというものに重点を置く監視の院としての機能をやはり私はこれから伸ばしていくべきなのではないか、それによって権威を高めていくということが重要ではないかという感じがするわけであります。
と同時に、議院内閣制の下で政権の基礎が衆議院にある以上、先ほども何度もお話をしておりますとおり、政党政治における数の論理を背景に決定を行うということは、これはやむを得ない。ただ、参議院の方が立法部としての効率性という概念から、これを阻害要因になってしまうのでは問題だということで、やはり参議院は議員個人の良識を背景に、イギリスの貴族院の例に見られますように、再考の院、再び考え直す院といいますか、再議決の、議決権について若干の制約を課するというようなことを自ら位置付けるべきではないか。
具体的に申しますと、現在は、再議決は、参議院と衆議院が意見が違った場合は衆議院で三分の二というものを必要としますが、イギリスの場合は、現在のところ、一年間の再考期間を置きまして、単純過半数で可決した場合はこれは可とするというふうになっているわけでございまして、そういった点では衆議院の、下院の優越といったようなところがかなり広く認められていると言っても過言ではないかと思います。
そういった点では、参議院の独自性が強過ぎると、国会の立法機能に支障を来すだけではなくて、正に参議院が、これまでの参議院がそうであったように、衆議院の政治的な対立といったようなものに巻き込まれてきたということでありまして、これでは参議院の独自性というものも発揮はできませんし、また参議院の権威を高めるといったようなことも非常に難しいのではないかという感じがするわけであります。
これらを避けるために、やはりその権威の院としての機能を有効にするために、決定というようなもの、あるいは政権の帰趨を左右するようなものというのは、やはりこの際衆議院の優越について広く私は認めていくべきでありまして、やはり参議院の独自性という点では、長期的な視野に立てるような問題であるとか、それに基づく政策の評価、調査あるいは監視といったようなところに重点を置く、正にそれこそが私は権威というものにつながっていくのではないかというふうに考えるわけであります。
さて、これらの点というのは、やはり憲法改正なくしてはあり得ないわけであります。日本国憲法は、よく憲法改正は九条の問題というのが最大の課題になるわけでございますけれども、実は内閣、国会の部門というところは、日本国憲法の、また我々からすると非常にラフにできている部分だと言わざるを得ないところがございます。
戦後の国会改革といいますか議論の中でもこの部分は余り議論が行われないまま改革をされてしまったというところでありますし、そういった点では、やはり国会の改革というのは、私は憲法改正の中で最も重要な課題として位置付けられるべきではないかというふうに考えております。すなわち、憲法の改正なくして国会の抜本的な改革は私はあり得ないというふうに考えております。
と同時に、やはり二院制というものを維持するということであるならば、国会改革というのは衆議院と参議院、両院が独自に個別に行うということにはやはり問題がある。これによって、ともすれば合成の誤謬ということも起きるかもしれないということが危惧されるわけであります。となるならば、やはり両院というものが密接に協議をし合いながら議論を進めていくということが不可欠ではないかというふうに考えておりまして、また同時に、その一方で、両院の独自性というものを明確にするために、憲法改正というものと並ぶ、あるいは場合によってはこれに先立つ形でやはり国会法を改正をするというような必要があるのではないか。特に、日本の場合には国会法が両院の細かい部分まで規定をいたしまして、それがかえってそれで両院の独自性というものを阻害するというところもございます。この点からは、やはり議院規則といったようなものをもっと重視をするというような国会法の在り方、国会に関連する法規関係の在り方というのも同時に抜本的に私は見直すべきではないかというふうに考えているわけでございます。
いずれにいたしましても、国会の改革、特にやはり参議院というのは常に無用論があって危機感があるというふうに言われてまいりました。そういった点では、過去を見てまいりましても、国会改革の中では参議院の方が常に先陣を切るという先進性というものを持っております。その点におきまして、参議院改革の議論というものを積極的にお進めになるというようなことをお願いをいたしたいと思います。
以上でございます。
○小委員長（保坂三蔵君） ありがとうございました。
次に、大石参考人にお願いいたします。大石参考人。
○参考人（大石眞君） 御紹介いただきました大石でございます。
私は、ごく簡単なレジュメしか用意しておりませんので、少しゆっくりとお話をしたいと思います。
先ほどもお話がありましたけれども、岩井先生とは別のところでまた一緒に議論をしたことがございまして、どうも共同歩調になると余り面白くないという気持ちがございまして、参議院改革が主たるテーマでございますけれども、少し違った角度から私はお話を申し上げたいと思います。
「はじめに」というふうに書きましたところは、基本的に結論のみでありますけれども、先ほどもちょっとお話がありましたが、現行の日本国憲法を改めて一院制の国会にするというような意見も一部にありますけれども、やはり両院制を維持することが妥当であるというふうに思います。
どういうふうな選挙制度を取るにしても、有権者は現在、まあ昨年の九月ぐらいの現在ですが、一億二百四十五万人を超えるわけですから、在外有権者を含めてそのくらいになるわけですから、そういう多様な意思を一院で集約できるかどうかというのは相当疑問のように思います。ですから、そういう意味で一院制は取るべきではないというのが「はじめに」のところであります。
先ほども申し上げましたが、参議院改革というのが主たるテーマのようでありますけれども、ここでは、諸外国の憲法制度あるいは議会制度に共通するということを念頭に置きつつ、主として現行憲法の下における両院制あるいは参議院の在り方、そして両議院組織法ということについての憲法論の要点を述べたいというのが以下の二、三、四、五のところでございます。
そこで、早速ですが、両院制に関する基本的な視点ということで申し上げます。
今お話ししたように、両院制を前提といたしますと、両院がそれぞれ独自の機能、役割を担うということがやっぱり望ましいわけですが、各ハウスの組織、権限、手続というものは総合的に有機的に関連させて考えるということが必要でございます。
そこで、両議院議員の選挙法というのは、衆参両院の権限関係を踏まえ、現行憲法が採用している両院制をより意義があるものにするという観点からすれば、できるだけ異なった組織原理に基づくということが望まれるわけでございます。
そもそも、両院制の在り方につきましては、各ハウスの議員の選出方法に着目をした組織上の類型というものが一つ考えられますが、もう一つは、その各議院の議決の効力の違いに着目をした類型もあるわけでして、これを権限上の類型というふうに言うことができます。この権限上の類型ということからいいますと、立法あるいは予算の議決などの面から見まして、さらに、両院が対等であるというタイプと下院が優越すると、すなわち一院制型の両院制とも言われますが、そういう二つのタイプがあり得るというわけです。
この下院の優越型というのは、御承知のように、二十世紀の初めにイギリスで成立し、その後各国憲法に採用されたものでありまして、言わばこれが現代型の両院制の在り方の基本になっているということになります。
もっとも、両院対等型といいましても、下院が予算先議権を持つ、それから上院は完全な修正権は持たないのだという点では、幾ら両院対等型といってもやはり下院に重心を置く傾向が見られるということは念頭に置く必要があると思います。
さて、先ほどの組織上の類型ということでございますが、多数代表制を取るかあるいは比例代表制を取るかという代表法の違いがありますけれども、一般に、下院議員の選挙ということになりますと、全部交代制を取る、総選挙と言われるぐらいで全部交代制を取る、しかも直接選挙制であるという点は各国憲法、議会制度に共通する要素でございます。そうしますと、両院制の組織上の類型というのは結局のところ、上院組織法、すなわちその上院議員選挙法の違いに帰着するということになるわけでして、これは連邦制型の、ひとまず連邦制的なものを除きますと、この上院組織法というのは、結局のところ、貴族院型に属するか、あるいは民選あるいは公選型のものに属するかというふうに大別されるわけですね。
そうして、その公選型を取る場合にどうするかというのが更に類型があって、間接選挙型を取る、すなわち選挙人団の組織原理が下院の場合とは異なるというタイプのものであるか、あるいは直接選挙型を取るか、つまり代表原理が下院の場合と異なるということがあり得る、そういう分かれ方をするということになります。
さて、その両院制を取る根拠でございますが、しばしば、先ほどもお話ございましたけれども、一院での決定手続に反省の機会を設ける、審議、決定を慎重にするということが挙げられるわけでございます。しかしながら、より具体的、実質的な根拠を探る必要があるのではないかというふうに私は常々思っております。
この点で、議会制度先進国の経験というものを振り返ってみますと、下院議員の選挙制度というのは、先ほども申し上げましたように、全部入替え制を取ると。総選挙と言うぐらいで、全部入替え制、交代制を取るわけでして、下院は一度の、一回の選挙で院内の政治勢力が非常に大きく変化し得るという組織上の特性を持っていると言うことができます。これに対して、一般に上院は、解散制度というものがございませんし、大体において半数入替え、あるいは三分の一といったような一部入替え制を取るわけですね。そうすると、下院のように一度の選挙で院内勢力が劇的に変化するということはない。しかも、議員任期は一般的に長いわけであります。そして、年齢要件も下院議員よりも高く設定してあるということの方が多いわけです。
このことが何を意味するかということです。このことは、上院については、下院が持っているそうしたダイナミズムを緩和する、その意味において、言わば、まあ括弧付きですが、保守性あるいは漸進性というものの役割が、あるいは意義が期待されているのではないかというふうに考えるわけであります。このことわり、理は参議院についても当てはまるわけでございまして、参議院組織法の問題はこういう観点から議論すべきではないかというのが私の考えでございます。
その上で、日本国憲法における両院制という話になりますが、御承知のように、現行の日本国憲法は、権限上の類型という形からいいますと、様々な点でいわゆる衆議院の優越ということを認めておりまして、言わば一院制型両院制を正面から取っているということになります。ただし、立法については、五十九条、憲法五十九条にありますように、一院制型の両院制とはかなり異なっている側面があるということになります。
これに対して、組織上の類型ということの関係で申し上げますと、現行憲法は両議院、両院議員の任期あるいは衆議院の全部入替え制及び参議院の半数改選制を定めるというほかは、両議院の組織法について特に規定するところがございません。かえって、選挙制度は基本的に法律で定めるという意味で、選挙制度法定主義という考え方を正面から取っているわけでございます。
このこと自体、一つの憲法原理と見るべきものでございまして、この点は諸外国の場合と比べてみるとよく分かるわけであります。すなわち、諸外国では一般に、両議院議員の定数あるいは比例代表法を取るならそのこと、それから議席配分方法といったような選挙制度の基本枠組みというもの、さらには普通選挙、平等選挙、直接選挙、自由選挙といったような選挙法の公理というべきものをともに憲法典の中で明記するというスタイルを取っているところが非常に多いわけでして、そういうものとは日本国憲法は大分違うというのが今私の申し上げたいところでございます。
したがって、国会議員の選挙制度の在り方は、原則的に国会の裁量によって決定し得るということになりますが、他方で、有権者である国民との関係からいたしますと、投票価値、いわゆる一票の格差の問題のほかに、全国民を代表する者であるかどうかというような問題もございます。そうした点を踏まえて、国政選挙については、最高裁判例も言いますように、国民の利害や意見が公正かつ効果的に国政の運営に反映されるという、そういう仕組みである必要があるということになります。
具体的に申し上げれば、先ほど申し上げた憲法原理としての選挙制度法定主義という点から見て、例えば個人本位制を取るのか政党本位制にするのか、あるいは多数代表制にするのか比例代表制にするか、あるいは小選挙区制を取るか大選挙区にするかといったような問題、さらには単記制でいくかあるいは連記制でいくかというような投票方法の問題などについては、国会の裁量が広く認められるということになるでありましょう。
ただ、先ほど申し上げましたように、立法によっても変更することのできない憲法原理が一つにはあり、もう一つには、今言ったような立法によって変更し得る法律事項とがあると。ですから、その点を区別する必要があるであろうということになります。特に、直接選挙制、間接選挙制のいずれを取るか、あるいはひとしく憲法原理と言われておりますが、平等選挙の原則と、今申し上げた選挙制度法定主義との関係をどう調整するかというのは、両院組織法にとって非常に大きな問題となるわけであります。
そこで、第四のところで、もう少し詳しいところになりますが、現在、もうこれは釈迦に説法でございますので一切省略しますが、両議院とも非常に類似した選挙方法、選挙制度になっていると、こういうことがまず注目されます。
この点についてはもちろん批判がございまして、例えば、その衆議院の小選挙区あるいは参議院の選挙区選挙においてはいわゆる人口との不均衡があって一票の格差が問題になると。あるいは、政党制本位の選挙制度になり過ぎていないかというような批判がございます。これはその限りでは当たっているところがあるのかもしれませんが、両院制の在り方から見てむしろ問題なのは、そういうふうに類似した選挙法になっていることが果たして憲法の予定する両院制の趣旨を損なうことにならないか、それを意義あるものとしているかという点でございまして、特に参議院につきましては、この議員定数不均衡の問題よりもこの方がはるかに深刻な問題であろうというふうに思います。
そこで、衆議院組織法、すなわち衆議院議員の選挙法といいますと、先ほどのようなことを考えれば、衆議院は言わば諸外国における下院の地位に相当するわけでございます。したがって、その組織法の観点からいいますと、たといこの点について憲法上の明文がないとしても、直接選挙制でありかつ平等選挙でなくてはならぬということは憲法上の言わば当然の原理でございまして、これと異なる選挙制度を法律で定めるということは憲法違反の疑いを招くことになると思います。
実はこの点で、最近の最高裁判所の判決の補足意見あるいは反対意見が憲法の条文に根拠があるかどうかということをかなり絶対視して、平等については根拠があるけれども、ほかの要素はそうではないという議論を展開しておられましたが、余り説得力のある議論ではないというふうに私自身は受け取っております。
他方、参議院はどうかと申しますと、諸外国の議会における言わば上院に相当するわけでございますが、上院組織法については各国の憲法に共通する組織原理は今のところないように思えます。日本国憲法は、その制定過程あるいは全国民代表という要請から見て貴族院型のものを認めないということはほぼはっきりしているというふうに考えられますけれども、公選院型のいずれを取るかについては必ずしも特定していないと考えるべきではないかと思います。
そこで、参議院につきましては、両院制における上院の憲法上の意義や役割を再考して、上院としての性格を選挙制度にどう反映させるかというのが問題となるわけであります。
最高裁判所は、この点につきまして、衆議院議員とは異なった代表の実質的な内容あるいは機能に独特の要素を持たせようという試みも立法裁量の問題として認められるんだという立場を示しておられます。したがって、衆議院議員選挙のように人口比例主義を最も重要かつ基本的な基準とする選挙制度と比較して、一定の譲歩を免れないというふうに議論してまいりました。
これはしかし、現在の公職選挙法による選挙制度を前提とした上で平等原則との、平等選挙の原則との関係を説いたものでございまして、参議院組織法に関する正面からの憲法論とはどうも言い難いところがあるのではないかと思います。
そこで、憲法学説としては、参議院議員選挙については、間接選挙とすることも可能だという考え方もありますし、直接選挙制を前提とする場合でも平等選挙制は要求されないという説がかなり有力に唱えられることになります。
私自身もこれらの説に賛同いたすものですが、この間接選挙も可能だという考え方に立ちますと、例えば市町村代表を有権者とするようなフランスの上院型の選挙制度も憲法上可能である、あるいは平等選挙では要求されないという立場に立てば、例えば都道府県一律三人ずつの参議院議員を選挙するという制度も十分にあり得るのではないかということになるわけであります。
あと、時間がございませんが、五番目のところに入りますと、これが本来の主題なのかもしれませんけれども、そういうふうに参議院の意義や役割を再考するとすれば、両院の権能上の関係あるいは権限上の関係についてどう見るかということがございますが、特にこの点では、立法手続における参議院の議決権の問題、それから内閣総理大臣指名権というものをどう考えるかというようなところが大きな問題として浮かび上がります。
いずれも、一院制型両院制、あるいは議院内閣制の在り方にも密接に関連する問題でございまして、いわゆる参議院改革の問題は、この点に関する限りは単に参議院内部の問題では済まないわけでございまして、参議院改革というのは、広く意味を取ればそれで結構ですけれども、やはり全体としての両院制の在り方をどうするかという問題そのものであるということを考えざるを得ません。
これにつきましては、私ども、ある仕事で岩井先生とも御一緒しましたのでもう既に結論は大体御推測のとおりなんですが、まずは衆議院による法律再議決要件を通常多数決に改めるということが望ましいというふうに私は思っております。一院制型両院制の考え方を推し進めるものでございまして、憲法五十九条の改正が必要だということは当然のことでございます。また、衆議院は、政権を形成し、維持するための基盤であるというのに対して、むしろ参議院は、先ほど述べたような意味での保守性あるいは漸進性というものが役割、そういうものが役割でありまして、政権の形成維持という衆議院の機能との間に一定の距離を置くということがやはり望ましいように思います。そうだとすると、総理大臣指名権にかかわる憲法六十七条も改正を視野に入れるべきだろうというふうに思います。
両院制の運用について申し上げますと、両議院の内部組織あるいは運営規則を共通して非常に細かく規律している現在の国会法がございますが、これは各ハウスの自律権を保障した憲法五十八条の趣旨に明らかに反するわけでありまして、両院制を採用した趣旨を損なっている嫌いもあるということは大きな問題でございます。
そこで、憲法の本来の精神を生かし、特に参議院の運営自律権を確保するためには国会法というものは原則的に廃止し、院の内部組織あるいは議院運営に属する問題については参議院独自の決定で処理することができるように改めるべきであろうと思います。
なお、議会運営の問題としては、いわゆる会期制度あるいは会期不継続の原則を改めて、それを改めて立法期といいますか議会期といいますか、そういう制度を採用するということも当然視野に置くべきであります。むろん、これについては国会運営あるいは審議の合理化を図るというためのものでございまして、憲法改正ではなく実際の運用によって対応することもできるという考え方ももちろんございます。
「おわりに」で二つほど余計なことを申し上げておりますが、書いておりますけれども、時間でございますのでここまでにさせていただきます。
ありがとうございました。
○小委員長（保坂三蔵君） ありがとうございました。
次に、蒲島参考人にお願いいたします。蒲島参考人。
○参考人（蒲島郁夫君） 東京大学の蒲島でございます。今日は、お招きいただき、大変ありがとうございます。光栄に思っております。
参議院改革についての参考人意見ということで、改めてその参議院改革とは一体何だろうかと。特に参議院そのものがそれをどう考えるかということを考えてみますと、参議院自身が自分自身をまだ探しているのだなと。つまり、戦後ずっと、参議院はどうあるべきかというところについてのコンセンサスがなかなか出ていない。
それはどういうところかというと、一つは、衆議院と違った、良識の府でありたいという気持ちが非常に強い。と同時に、衆議院と同じような力を持ちたいと。その様々な葛藤の中に、いろんな一連の改革が行われてきたのかなというふうに思います。
その中に出てきたことが、参議院は政党化してきたと。そのために、衆議院と同じような政党パターンですから、政党システムですから、それが同じような審議過程が行われると、そんなカーボンコピー的なものは要らないんじゃないかという議論があります。
ただ、よくその歴史的な背景を見てみると、このカーボンコピー論というのは、むしろ、自民党体制が非常に強かった、つまり参議院も衆議院も両方をコントロールしていたころにこのカーボンコピー論が出てきて、今出ている一院制の議論であるとか、あるいはもっと参議院の力を弱めるべきであると。弱い参議院という議論というのは、これは参議院が強くなったために、むしろ自民党体制が一角が崩れたために、この参議院の強さがむしろ政策運営にとって邪魔になってくると。そういうことから、この一院制の議論であるし、それからその弱い参議院と。
弱い参議院とそれから良識というのをうまくマッチさせながら議論されているのが今の現状ではないかなというふうに思います。それと経費削減とか、そういう様々な意味が入って現在のこの一院制の議論が出てきているというふうに思います。
しかし、それは参議院の中でも同じようにジレンマがあったと。一連の参議院の改革を見てみますと、そこにはやっぱり、衆議院と違う独自性あるいは自主性を持ちたいという、そういう気持ちが非常に強かったわけです。それが河野謙三議長の様々な改革に表れています。例えば、正副議長の党籍離脱であるとか、もう少し党議拘束を緩和しようであるとか、それからそのほかの、全国区から比例代表制の導入もやはり、これは参議院の方が早くやって、衆議院が後まねしたわけですけれども、今は同じシステムだからこれは変えるべきだと言われても、なかなか参議院の方も困るんじゃないかなというふうに思います。それから、同じように押しボタン式の導入なんかも、こういう参議院の改革というのは、やはり衆議院と違うことをやりたいと、違う組織でありたいと。しかし、それは必ずしも弱い参議院を意味しているわけではないわけですね。
多分、ここでぼんやりでも私が想像するに、理想像としての参議院は、多分アメリカの上院にあったんじゃないかなというふうに思います。つまり、強い院で、かつ衆議院とは違う、下院とは違うと。そういう良識の府としての違いの大きさと、かつ強い院としての上院ですかね、そういうものを理想としていたのかなというふうに私は思っています。そこでは高い議員の威信があると。それから、人数はなるべく少なくする。それから、下院議員に比べて非常に政治的な地位が高い。そして、そこの中には独自の上院文化があって、クラブ意識と言いますけれども、このクラブ意識があって、そこでは政党間の対立であるとかイデオロギーの対立を穏健なものにしているというのがアメリカの上院の形ですね。
だから、そこに目標を置いたとすればそれなりに改革ができるかもしれませんけれども、そうではなくて、弱い上院で、そしてそれはかつ良識の府であるというふうにすると、なかなか参議院改革もゴールが見えないんではないかなというふうに思います。
これが一つ、これまでの参議院改革に関する議論を遠くから眺めてみると今のように言えるんじゃないかなと。だから、いまだ戦後五十年たっても参議院そのものが自分探しの旅をしているというのが現状だというふうに思います。
じゃ、有権者の立場から見たらどうなのか。私は投票行動の研究をやっておりますので、有権者の立場から見たときに参議院はどういう役割を持っているのかというと、非常に私は大きな役割があると思います。今、一院制とか、それから参院無用論という話が出てきましたけれども、有権者の立場からいうと、非常にチョイス、選択肢を与えてくれるという意味で重要な役割を持っていると。
これまで日本の政治学においては、日本の民主主義を後れたものと見る傾向がありました。とりわけ、日本の有権者は本当のチョイスができないという議論があったわけですね。しかし、実際に有権者がチョイスが与えられたときには非常に大胆な決断をしていることがあります。
例えば、これ、すべてそれが参議院の選挙で行われている。一番明快に選挙の争点が選挙結果に影響をもたらしたのは一九八九年の消費税選挙ですね。あのときは、日本の有権者が三つの条件が与えられたときには争点に基づいて投票行動を行ったということが明快になっています。
一つは、争点に対する関心が非常に高い。二つ目は、争点に関する政党と政党の立場が非常に明快である。三番目に、意見がどっちかに偏っている。消費税なんか正にそうで、消費税に対する関心が物すごく高くて、そして野党が反対で自民党が賛成と明快であったと。そして、消費税は嫌だという人がたくさんいたわけですから、意見も一方に偏っていたわけですね。こういうときには有名な政治学者であるバトラーとそれからストークスという人の理論によると争点に基づく選挙が行われる。だから、そういう意味では初めて明快な形で争点に基づく選挙が行われたのが一九八九年、これは参議院選挙であったと。
それから、もう一つアメリカで理論的なものとして出されているのが、業績投票というのがあります。つまり、業績に基づいて投票すると。争点がどっちかというのはなかなか分からないというのは、政党も余り争点に関しては明快なことを言いませんので、分からないので、それよりも与党がどういうふうな政策を行ったかという業績評価に基づいて行う選挙があります。これを業績投票といいますけれども、これは一九九八年の橋本政権のときに行われた。
そして、もう一つの投票行動の形としては、党首のイメージが非常に重要であると。これまでの日本の選挙では総理大臣がだれであれ余り選挙結果には影響を与えないと言われてきたわけですけれども、そうではなくて、二〇〇一年の小泉さんの登場のときには小泉さんのイメージでもって巨大な層が自民党に投票したということが分かっています。
そういう意味で、すべて有権者は自分の判断というか争点に基づいて判断、業績に基づく判断、それから党首のイメージに基づく判断は参議院で行っていると。そういう意味で、有権者にとっての自分の意見の表明としての参議院というのは非常に重要なものがあったんだなというふうに思っています。それは、だから政党的にいうと自民党にとってはきつい判断だったかもしれないけれども、それによって自民党が次の衆議院の前に、選挙の前に自分たちの方向転換をするということで、民主主義の健全な運営にとっては良かったのかなというふうに考えています。
じゃ、何が有権者にとって良かったけれども残された課題かというと、私は投票参加の拡大が非常に遅れているというふうに思います。つまり、日本の選挙運動というのは非常に厳しいものがあります。これはどうして厳しいかというと、かつては物すごく選挙違反が多かったわけですね。しかし、この図で見られると分かりますように、最近の選挙ではほとんど選挙違反がなくなっている。だから、有権者をもう少し信用することによってこの選挙運動の自由化に持っていったらより多くの人が政治に参加するんじゃないかなというふうに思っています。まあ、これは参議院だけでやれないことかもしれませんけれども、そういう方向性というのはやっぱり進めていかなければいけないというふうに考えています。
それじゃ、ここで、よく参議院無用論とかカーボンコピー論とか言われ方をします。本当にそれは正しいのかと。それは恐らく結論が先にあって、そしてその結論からデータを見いだしているのではないかという、そういうおそれもあります。
〔小委員長退席、武見敬三君着席〕
そこで、私どもの蒲島郁夫ゼミでは参議院の研究というのを二年間やっています。これは一九四七年の第一回議会から二〇〇一年までずっとそのデータを集めているわけです。そうすると、非常に面白いことが分かったんですけれども、初期の段階、戦後直後の段階では非常に参議院というのは活発なわけですね、議会が活発です。多くの会議が行われています。そして、活発でなくなるのは自民党一党体制が確立したころですね、五五年体制が確立した後、そして、それがまた一角が崩れる一九八九年の間は非常に安定して、安定したということは余り活発ではありません。しかし、その後、八九年の参院選から、またこの本会議について見ると非常に活発に行われている。
だから、そういう意味では、余りにも活発になったことが、恐らく効率の問題であるとかあるいは強くなり過ぎた参議院という問題になってきて、むしろ、そのカーボンコピー論というのが登場したのはむしろ自民党体制のときであったということがこれから分かると思います。つまり、再活発化した、それは私はいいことではないかなと。
本当にどのくらい活発であったかというと、第一期から第六期ぐらいまでは、一九六五年ぐらいまでは本当に皆さんよく仕事をしていたというふうに思います。日曜もやっていますし、土曜日も本会議をやっているわけですね。総回数、開催の数も非常に高い。そして、自民党体制が落ち着いたころは非常にもう不活発になっています。そして、それが終わった後、それが緩んだ後、また活発になってくる。だから、活発になってくるというのはそれだけ立法活動が活発ということですから、参議院が重要になってきたということが言えるんじゃないかなというふうに思います。
ただ、活発だけれども出席率は悪かったというのが、一番下の二ページの図から分かると思います。ただ、最近の傾向としては、参議院議員の方々は大変まじめに、特に女性の方のほうがまじめに出席されているということが今までの比較からよく分かります。
それから、三ページに行きます。時間がないので三ページに行きますと、これは政党別議員の立法提出数を第一回の議会から今回の議会までずっと調べたものです。
そうすると、最初のころ、戦後直後というのは、実は自民党系の方も物すごく法案を提出していた。それが途中からすごく落ち着いてきて、みんな官僚に任せるようになったというのがこれからよく分かります。野党は一生懸命出していますけれども、ここでは議員の立法活動が非常に少ない。しかし、最近になってまた再活発してきたのかなというのがこの図から分かります。しかし、戦後直後のときほど活発ではないというのがこれからよく分かる。でも、そのくらい今重要な時期ですから、再活発、再び活発化することは私は日本にとってはとてもいいことだと思うし、それをもっと弱くなれ弱くなれというのは非常におかしい議論ではないかというふうに思います。
じゃ、参議院議員の方々のプロフィールはどう変わってきたかと。
つまり、より若くなってきたというのが一つですね。この三ページの一番下を見ますと、第一期から第十九期まで見ますと、初当選の議員の方がより若くなってきている。平均年齢もより若くなってきています。これで見ると分かりますけれども、やはり何か大きな争点に基づく選挙を行ったとき、あるいは業績投票に基づく選挙が行われたときに新しい人が当選してくる。それが議会の性格を変えていると。党派的に言うと、それは自民党にとってはマイナスかもしれないけれども、参議院そのものにとっては新しい状況を展開することができることを示しています。
〔小委員長代理武見敬三君退席、小委員長着席〕
それから、女性の議員の伸びは著しいものがあります。四ページにありますけれども、元々四％にすぎなかったものが今は一四、五％まで伸びていると。それから、当然学歴も大変伸びています。だから、まあいろいろ参議院について言われるけれども、若くなったということと女性が多くなったということと、それから学歴が高くなったということで、議員団のこの構成というのはプラスの方に向いているのかなというふうに考えています。
じゃ、どういうふうな、その参議院が、我々は求めているのかというと、弱い、そして賢い参議院じゃなくて、多分賢くて強い参議院が必要なんじゃないかなと。だから、賢くて強い参議院が出てくると、それは当然衆議院から強過ぎると言われるだろうし、あるいは賢過ぎると言われるかもしれませんけれども、結局それが理想像としてもしアメリカの上院を目指しているとすれば、この方向性に行かなければいけないのかなというふうに思っています。
私は憲法あるいは法律学者ではありませんので、全く政治学的に話しておりますけれども、この賢く強い参議院に向けてどういうことができるのかというと、恐らく、これは岩井さんであるとか大石さんと同じように、やっぱり弾力性の確保が大事なんだというふうに思います。
例えば、戦後直後を見ますと、多分みんな自由にやっていたと思うんですよね、あのころは。だから、あれほど自由だから活発に法案を自民党の人も一杯出していたと。しかし、それが、自民党体制が完全に定着するに従って、いろんなしきたりであるとか、それからいろんな弾力性がなくなってしまったと。そういうところが、やはり大きな、カーボンコピーの問題であるとか、それから様々な参議院に対する批判が出てきているんじゃないかなというふうに思います。それには国会法の廃止もあるだろうし、そういうふうなより活発にというのが一つですね。
もう一つは、やっぱり選挙が非常に大事だと。参議院は有権者にいろいろとその選択の場を与えているわけですから、だから選挙制度をやはり公平にやらなければいけない。そういう意味で、定数是正は、これは自らやらなければいけない問題ではないかというふうに思います。
それから、多くの場合、参議院の方が情報公開が進んでいます。例えば、私どもが参議院の研究をやったときと衆議院の研究をやったときに、圧倒的にそのデータを集めやすい形になっています。ただ、幾つかやっぱり衆議院よりも後れている。それは公設秘書の名前が出ていません。公表されていません。そういう小さなことだけれども、公設秘書の問題がなったときに、何で出さないんだろうということになりますから、そういうのは簡単にやれることで、かつ情報公開が進めることだというふうに思います。
それからもう一つは、やはり議会で終わらずに政府に入りたいという気持ちがあるということが、やっぱり政府に対しての弱みになっているのかなと。例えば、自民会派の方々のキャリアパスを見ますと、自民党ができてから、初当選の方が六百六十名います。そのうち次官に就任、次官、今は副大臣ですけれども、三百七十五人います。そのうちに九十二人が閣僚に、それから次官に就任せずに直接閣僚になられた方が五十四人、それで再び入閣された方が十九人。そうすると、こういうふうな小さな階段があると、どうしてもそっちの方が目立ってしまう。そうすると、どうしても議会よりも政府の方に目を向けてしまうという、そういう気持ちになる可能性があると。それを、じゃどういうふうに自制するかというのが賢く強い参議院にとって非常に重要ではないかというふうに思います。
それから、最後ですけれども、時間がありませんので最後になりましたが、開かれた参議院、これは傍聴者数というのを戦後ずっと数えてみると、戦後直後というのはみんな物すごく傍聴しているんですね。それだけ関心を持っていたと。ところが、途中からこの傍聴者数がすごく減ってきます。つまり、開かれていないというのか、むしろ閉ざされてしまっていると。むしろ参議院が国民にとって重要だとすれば、この開かれた参議院というものをもう少し進めた方がいいのではないかなというのが私の最後のコメントです。
どうもありがとうございました。
○小委員長（保坂三蔵君） ありがとうございました。
以上で参考人の意見陳述は終了いたしました。
これより参考人に対する質疑に入ります。
質疑のある方は順次御発言願います。
なお、質疑の際は、最初にどなたに対する質問かお述べください。また、時間が限られておりますので、質疑、答弁とも簡潔に願います。
舛添要一君。
○舛添要一君 皆さん、どうもありがとうございました。
私もかつてはそちらの側にいて、大学で教えていた同僚の皆さん方の話聞きまして、実は蒲島教授なんかとはよく議論するんですが、現実に私がこの参議院に入ってもう三年目になります。学者の立場で研究していたときに気が付かなかったことが幾つかありますので、最初にちょっとコメントを述べさせていただいて、後、質問いたしたいと思います。
まず、立法活動をするにしても、その前提として、党の部会なんかで事前に練ります。その中で、参議院議員と衆議院議員、知識の量とか本人の資質とかいうことを含めたときに、例えば、御承知のように、全国の比例区の我々の同僚というのは、例えば各省庁から来られたり、非常に経験豊富で力のある方が多いです。
そうしますと、党の部会での発言力で参議院の方がはるかにリードした場合には、もう国会の前に勝負が決まっていると、そういう面がありますから、それ言っちゃうと今日の議論身もふたもないんですけれども、我々は表面上の制度の改革云々より前にそのことがあるので、衆参両院の力関係というときは実はそこも御注意して見ていただきたいということがございます。
それから二番目、実は今日の議論に最も適したポジションに私がおりますのは、実は私、参議院の中で、衆議院の優先権を持っている予算と条約、もちろん首相の指名入れて三つありますけれども、予算委員会と外交防衛委員会を担当しております。特に外交防衛委員会は理事として今、委員会立てを野党の皆さんと協力しながらやっているわけですけれども、そこでこういう問題が起こるわけです。
憲法では、六十条で予算は衆議院が先だということを言ってあります。六十条は、「予算は、さきに衆議院に提出しなければならない。」、先にやらないといけない。六十一条は、そごはないんですけれども、「条約の締結に必要な国会の承認については、前条第二項の規定を準用する。」、第二項というのはこの「三十日以内に」ということなんですね。
さて、そこで質問ですけれども、条約についても予算と同様に衆議院に先に提出しないといけないんじゃありませんかと、例えば。それどうお考えになりますかというのは、私は理論的にはそうだと思うんです。ところが、現実を言いますと、特に今年のように参議院選挙があって会期のしりが決まっている。そのときには、とてもじゃないけれどもやれないものですから、条約についても参議院先議があるんです。そして、私、参議院先議がありますが、これはおかしいんじゃないかと。つまり、参議院がいかに決めたって衆議院の方が優越するわけですから、そんなら先に衆議院に決めてもらった方がいいわけです。それで時間切れになったら自然成立でしょう。もうすぐ自然成立になりそうなのがある。私は個人的には構いません、自然成立、どんどん憲法上の規定どおりやってくださいと。
ところが、自民党もそうだし、特に野党。そんなこと、自然成立やらせてしまったなら参議院の存在意義がなくなって無用論になるから、何としてでも自然成立だけはやめさせろと言って、衆議院から付託されてきた三十日以内のことを先にやらせる。私に言わせれば、そうじゃなくて、先議なんてくだらないことやめなさいと、条約については。まず向こうから来るべきだと。
そして、今もう先議が何件かあるわけですよ。あるならば先議から先に片付けるべきでしょうと。こっちが先議して上げなきゃ、幾ら何決めたって衆議院が決めたことが優先するわけでしょう。だから、自然成立するのはほったらかしておけばいいんです、それはサボっているからそうなるだけの話であって。私は、先議なんというのはまずあるべきじゃない、条約についても。あったとしたら、今現実にやっていますよ、そんなら先にそれを片付けて自然成立をどんどん憲法上の規定でやらせていけばいい。それがあるからといって参議院無用論にならないんですけれども、どうしてもそこは国会対策上駄目だと、私の意見は通りません。これが今の現状であります。
そこで、ちょっとまとめて質問を、簡潔にならなくて恐縮ですけれども申し上げますと、一つの逃げ方は、大石先生がおっしゃったと思うんですけれども、国会法なんてやめちゃって会期をずらすということです。衆議院がスタートして全部向こうから来るならば、半年後ぐらいから我々はスタートして、一か月後ぐらいから、そして一か月ぐらいが終わってそのタイムラグがあればできるんです。だけれども、スタートも終わりも決まっていて、最初は我々暇でしようがない、終わりになったら全部来る、しかもおしりが決まっていますから、衆議院がどれだけ時間掛かってもこっちは短い時間でしかやらざるを得ない。その会期の問題がそこにもう一つ加わります。
そこから先はちょっとまだいろいろ別の問題を申し上げたいと思いますけれども、今のような実際の現場を担当したときに、なかなかこれは研究者であったときに気が付いていない、ああ、こんなことであったのかというようなこともあったものですから、コメントも含めて申し上げましたけれども、お三方、簡単に御意見いただければと思います。
○小委員長（保坂三蔵君） お三方、よろしく。岩井参考人。
○参考人（岩井奉信君） まず第一点目から。
条約それから予算というのはやはり優先権ですので、やはり私は衆議院が先議であろうと。そういった意味では予算関連法案もまたそうであろうと。
憲法改正議論の中で、読売の憲法改正案というのは、実は外交について参議院にというのがありますが、我々の議論の中では、やはり国政のベースになってくるものはやはり衆議院でということですから、先生の御指摘のとおりだと思います。
それから、会期の問題でございますけれども、やはり日本の国会というのは、結局時間のやり取りというところが最大の問題になっておりまして、この点につきましては会期をずらすという問題もあるかもしれませんが、だけれども、我々としてはやはり通年会期という考え方を取るべきではないかというふうに考えております。
○参考人（大石眞君） 順番ですと大体いいところは取られるものですからしようがないんですが、基本的に同じ立場でございまして、別のことをちょっと申し上げますと、その会期制度のことだけを申し上げますと、フランスには上院には上院の活動期間というのが保障されている。そういう制度的なバラエティーというのも我々は少し考えていいんじゃないかというふうに考えております。
○参考人（蒲島郁夫君） 先議権については御両人と同じですけれども、会期についてですね。アメリカの上院を参考にすると、大体三百十日、三百十から三百二十日ぐらい会期を持っています。ほとんどもう通年ですね。だから、そうすることによって多くのことが解決できるのかなと、そういうふうに思います。だから、ずらすよりもむしろ通年の方がいいんじゃないでしょうか。
○舛添要一君 今、いみじくも岩井先生おっしゃったんですけれども、その衆参の役割分担ということを考えたときに、権威の院とか権力の院とかいろんな分け方もございますし、大石先生がおっしゃったように、私はやっぱり間接選挙でもいいし、直接選挙でも、そのアメリカ上院みたいに平等の原則要らないと思うんですよ。
ただ、分野別に例えば役割分担をするという考えに立った場合に、優越権、優越云々置いておいてですよ、そうすると、今一生懸命我々決算やっている、これはある程度意味を持ち始めています。そうすると、外交の中でも、例えば、私は年金とか外交とか参議院がやった方がいいなという感じがすることがあるのは、例えば日米安保条約結ぶかどうかみたいな話はそれは衆議院でしょうけれども、今、私どもの委員会が担当しているような条約なんというのは、もう十年間批准がほったらかされておいたようなことで、結局もう事務的なことが非常に多いですね。そうすると、政争の具にもならないし、やっぱりこれは二年半に一遍選挙がある方々よりも、六年間じっくり腰が落ち着ける人がやった方がいいなというのは思います。
それから、例えばスウェーデン、民主党はスウェーデン式の年金改正案を出してきていますけれども、あれ何でスウェーデンが成立したかというのは、これは与野党政争の具にしなかったんです。ところが、今、年金は政争の具になっています。だけれども、年金のように何十年掛けて考えないといけないような問題は、やっぱり政争の具にしちゃいけないと。そうすると、六年間じっくり腰を落ち着けてやれるような人が与野党の良識の府として、正に与野党の対決を超えてやらないといけない。
ただ問題は、じゃ、どのテーマをそういうテーマとして挙げるのかということになりますね。憲法改正だって同じことになって政争の具になりますよ。だけれども、そうしちゃいけない面もある。だから、一つの考え方は、優越云々というのを別に置いておいて、役割を分担して、今の私のように、細かい点で必ず反論が出ますけれども、長期的なテーマについては参議院、それから短期的な点は衆議院と、その分け方自体非常に問題あることは分かります。そういう考え方も成り立つんではないかなというように思いながら、日々、今、参議院の運営をやっているところでございますけれども、これもお三方、御意見ございましたら、ちょうだいしたいと思います。
○参考人（岩井奉信君） 御指摘のとおりだと思います。
それで、参議院というのは、憲法が改正するとしても、私は長期的なという、任期が非常に長いというところは残すべきだと。そうなりますと、長い任期ということを前提にしながらできること、政策の評価でありますとか、あるいは調査的なものとかと、そういった点では、機能の分担という点では、やはり審議の在り方についてもやはり法案の付託の段階でもって振り分けというような、これは一定のルールというのは必要だと思いますけれども、そういうこともやはり考えていく必要があると思います。
○参考人（大石眞君） 言わば長期的に考えるべき案件というものをそれなりに落ち着いて審議をというのは大賛成でございまして、先生おっしゃいましたように、具体的にどういう案件をそれに絞り込むか、あるいはそこから外すかという具体的な多分振り分けは難しいんだろうと思いますが、私どももずっと前に検討していたときに、やっぱり任期の長さから考えて、やっぱり参議院が果たすべき役割からしますと、じっくり落ち着いて長期的展望に立つものというものについては、特にやっぱり参議院があるいは積極的にイニシアチブを取り、あるいは独占させるかは別として、そういう意味での重心を置いたものが望ましいというふうに私自身考えております。
それとの関連で申し上げますと、要するに、参議院は六年ということですが、どこかの資料にも出ていましたように、下院議員の任期に比べて大体一・五倍から二倍ぐらいあるのが上院の議員の任期でございまして、それからすると、四年、六年というのはやはりその意味では短いという印象を持っておりまして、もう少しじっくり落ち着いてやるというためには任期を延ばすということも一つの選択肢だというふうに私自身は思っております。
○参考人（蒲島郁夫君） 一つ平等の原則という話が出ましたけれども、やはり県別で、例えば県から何人選ぶという選び方もあります、地域別に。しかし、どうしてもその正当性が担保できないところがあります、職域でもそうですしね。そうすると、最後にやっぱりこの一票の格差ということが平等の原則に戻るんじゃないかなと。だから、これに代わるべき新たな原則を探すことができればいいと思いますけれども、探せないところに今の独自性の問題があるのかなというのが一つです。
もう一つは、その役割分担の話ですけれども、役割分担は実際はこれは政党がしっかりしてくると政党で吸収できる部分ですよね。同じ、参議院と衆議院議員で政党の中でその役割分担をしていくと。そういう形で、実際はオペレーショナライゼーションというんですかね、実際にはそれで運営できるんじゃないかというふうに思っています。
○舛添要一君 あと、細かい点御質問申し上げますけれども、大石先生、五番目におっしゃった両院の権限関係と両院制の運用の問題ですけれども、内閣総理大臣指名権は衆議院のみにしようと。そうしなくても憲法には内閣総理大臣は国会議員と書いてあるわけですけれども、憲法解釈によってはこれは衆議院議員じゃないと駄目だという解釈もあるわけですね。そうじゃない解釈もある。こういう形で衆議院のみが内閣総理大臣指名権を持つように改めた場合は、これは明白に衆議院議員のみが内閣総理大臣に指名され得るというふうに解釈なさいますか。
○参考人（大石眞君） はい、その趣旨で申し上げております。
ただ、六十七条だけを私申し上げましたが、六十八条の問題も併せて考えていかないといけないと思うんですよね。衆参両院、選挙で合わせると、かなり頻繁な国政選挙が日本は行われ過ぎているというふうに私は思っておりまして、人によってはそれは参議院は定期的に選挙をやるので定点観測だという御議論もあるんですけれども、しかし、例えば去年国政選挙をやって、また今年もやるということになると、やっぱり安定した立法期を確保し、安定した政権を確保するということができないだろうと。
あとは、六十七条、六十八条問題は、政権の創出、維持というところからの発想でございます。
○舛添要一君 それとの関連で、不信任案というのはこれは衆議院ですけれども、我々問責の決議案を出す。どうしてもその重みが軽くなってしまうんですけれども、この点は、どなたでも結構ですけれども、どういうようにお考えでしょうか。今のままでいいか、何らかの改革の方法があるか。
○参考人（大石眞君） 私は、全体の憲法制度の仕組みからいうと、衆議院の議決にのみそういう特別の効力を認めるということには、やっぱり政権と、政権といいますか、政権を担うということとの関連からいうと非常に合理性があると。やや離れた立場で、参議院はいろいろ反省の院あるいは権威の院というふうにお話ございましたけれども、そういう立場からすると、問責決議に法的な拘束力がないということでわだかまりを持つ方はいらっしゃるかもしれませんが、私はそれはそれでやむを得ないというふうに考えております。
○舛添要一君 それから、現場で見ていて、これは、会期の問題を私が提起したのは、時間との闘いでございまして、例えば今イラクで人質の事件が起こっている、我々も政府に問いただしたい、衆議院も問いただしたい、大臣の取り合いになっちゃうわけです。そうすると、同時に開くことが、例えばイラク特別委員会というのは衆参同時に開くことは不可能になってくる。
そこで、これは国会全体の在り方の問題なんですけれども、大臣の出席義務というのを緩和しない限りは、この問題ずっと起こってくるんですね。だから、例えば衆議院で大臣取られているときに、参議院で副大臣以下であってももうどんどん開けるというようにでもしない限りは、今のままだと、私は冒頭に申し上げたような、本当に参議院なくしてしまわない限りとてもじゃないけれども法律審議の効率が上がらないという問題が起こってきますですね。だから、これは国会全体の問題でもありますけれども、ちょっとそういう問題意識を持っています。
この点も、どなたでも構いません、コメントをいただければ。
○参考人（岩井奉信君） 委員会における大臣の出席義務というのは、義務ではございませんで、慣例でございまして、これは、そういった意味では、私は国会の方の自由な御裁量によって委員会を開くこともできますし、また自由な裁量によって議論というものを私はできるんだろうと。ただ、これまでの慣例というのはやはり縛りが余りにも強過ぎるということもありますし、この慣例自体がかつての五五年体制の名残であると。
やはり、随分状況が変わってきて、どんどん議論をしようという状況になっているわけですから、そういったものはやはり先生方の御努力によりまして打破をしていただいて、事実上その慣例を変えていく、あるいは先例を変えていくということではないかという感じがいたしますし、我々も、まあ役割、自律権という点からするならば、自主的にどんどん開催できると、あるべきだというふうに考えております。
○舛添要一君 あと、参議院の組織の問題、選挙の問題ですけれども、仮にフランスのように間接選挙制を取るとすれば、具体的に、日本の場合というのはどういうパターンが考えられるかというのは現実にシミュレーションなさったり想定なさったことございますか。
○参考人（蒲島郁夫君） さっきの問題と二つ答えますけれども、大臣が取られて会議が開けないという話がありましたが、実は戦後のあの物すごい多忙な時期にやはりみんなやってきたということですから、やっぱりそれから比べると、今はそれほど活発ではないかな、もっとやれるんじゃないかなというのが一つです。
それから、間接選挙の問題は、私はシミュレーションしたことありませんけれども、考えられる問題としては、県、県議会の間接選挙。ただ、恐らく間接選挙で選ばれるということと、実際に選ばれる方のこの能力というか能力の差とか、そういうのはほとんどないような気がします、そうやって選ばれてきても。
だから、私は今のままで、むしろかえって直接選挙の方がよりすっきりするんじゃないかと考えています。
○小委員長（保坂三蔵君） じゃ、最後に一言。
○舛添要一君 はい。
先ほど蒲島先生ですか、おっしゃったように、最終的には政党が吸収して、政党制の下での参議院というのはこうならざるを得ないかなという感じがしているんで、賢くて強いということになるとどうしても政党制との絡みが出てくるんで、それで私、冒頭申し上げたように、政党の中で事前に処理できるということもあると思います。
まだいろいろたくさん質問したいこともございますが、時間がございましたんで終わります。
ありがとうございました。
○小委員長（保坂三蔵君） 松井孝治君。
○松井孝治君 今日は、三人の先生方、貴重なお話ありがとうございました。民主党の松井孝治でございます。
何点か御質問を申し上げたいことがございます。
まず最初に、私も舛添委員を見習って若干のコメントから入らせていただきますと、私は、今、議席をいただく前には官僚組織に身を置いておりました。その中で、今の舛添委員からもございましたけれども、与党審査が先にこれ、予算についても法律についてもあると。その与党審査を経たものが閣議決定されて、それが国会に提出されるという慣行がございますね。まあ政府・与党二元体制と言ってもいいと思います。その与党審査を経たものについては、当然のことながらほとんどの案件については党議拘束が掛かると。これは、与党審査もそうですし、内閣における議論もそうですが、基本的に閣議決定というのが全会一致、これも慣行でありますが、全会一致の閣議決定がなされる。あるいは与党審査自身も、基本的にはこれも慣行として全会一致原則で与党審査がなされていくと。そういう状況の中で議案が国会に提出されて、党議拘束が掛かる。それを国会においては、衆議院が先議のものが多いですが、衆議院が議論をして、その後それがまた参議院にかかってくると。
もう参議院に議案がかかるころには、ほとんど関係者は、ある方は疲れ、ある方はもう勘弁してくれという感じになって参議院に回ってくるものが実態的には多いわけですよね。もう、そもそも国会にかかる前にある意味ではいろんな利害調整の完成品ができ上がっていて、その上で国会の会期が、先ほど舛添委員からもありましたが、一定期間で限られているわけですから、そうすると、一日も早くこれを上げてくれ。これはもう会期が限定であり、なおかつ会期不継続の原則がこれにまた縛りが掛かっていまして、そうすると、もう調整に本当に労力を費やしてぎりぎりのガラス細工のようなものを、国会に来たら後はひたすらこれを早く国会では上げてくださいと。そういう状況の中で、衆議院が先に議論をすると参議院は本当に無用論とかあるいは有害論みたいなものが出てくるわけですが、ここのサイクルをやはり変えていかなければ国会の審議というものを実質的な審議になかなかできないと思うんですね。
考えてみたら変な話で、国会議員同士が国会対策という言葉を使うというのは変な話なんですね。国会議員が何で国会対策という言葉を使うのか。例えば、今日、労働組合の方もお見えですけれども、企業の使用者側が労働組合対策と言うのは、これは日本語の使用の仕方としては理解できるわけですが、何で国会議員が国会対策と言うのか。官庁の人が国会対策と言うのはよく分かるんですが。そうすると、それ、不思議な言葉が今この永田町においては使われているわけです。それはある意味ではシンボリックな事柄だと私は思っております。
その上で、三人の参考人にまずお伺いしたいのは、特に岩井参考人、岩井先生にはその党議拘束、三人の先生方に、じゃ党議拘束の問題についてどう思われるのか。それと同時に、与党審査をそういう意味で、先にしている、政府と与党の二元的に審査が行われているということについて、この与党審査先行、それから党議拘束についてどう思われるか。三人の先生方、一言ずつコメントいただけますでしょうか。
○参考人（岩井奉信君） 日本の場合は党議拘束が非常に強いというのが、実は立法過程の最大の問題でございます。特に、党議拘束というのは他国でもございます。特に議院内閣制の場合は党議拘束がございますが、日本の場合は、衆議院、参議院を通して全体に対して事前に一括して党議拘束を掛ける、これは実は他国では例がございません。すなわち、ここのところにおいて基本的に院の自律性といったようなものが非常に大変な、何といいますか、阻害をされるというところがございます。
そういった意味では、党議拘束制の在り方というのは少し考え直さなければいけない。特に、両院に対して事前に一律に掛けるという在り方というのはどうなのかということがございます。
と同時に、この党議拘束を掛けるために、言ってみれば事前審査制というのが出てくるわけでございます。確かに、日本型という点では、根回しの社会ですから、それなりに役割を果たすというところもあるのかもしれませんけれども。ただ問題は、やはり与党内部での議論というのがあるわけでありますが、それが全く実はあれは言ってみれば密室政治でございまして、やはり本来であれば議会で議論をされるべきものというのがそれであると。例えばドイツなんかの場合ですと、与党対政府といったような議論もございますし、イギリスでもそれもございます。
そういった点では、やはり議論というのが国民の見えるところで行われるといった点では、やはり与党審査というものを国会の中に取り込んでいく、国会のプロセスの中に取り込んでいくということが、国会が機能を果たす、情報発信をする、と同時に、不正を排除するという点でも必要なのではないだろうかという感じがいたします。
また同時に、党議拘束という点では、今お話をしましたように、事前に一括して掛けるというやり方ではなしに、やはりそのたびごとに院が、院の会派なりなんなりが自律してこれをどうするかということを、その都度議論をするというような私は必要があるのではないかというふうに考えております。
○参考人（大石眞君） 基本的に同じような考え方なんですが、与党審査、全面的に排除するということが今おっしゃった日本人的な行動スタイルに合うかどうかという問題、多分あるんだろうと思うんです。これは与党だから問題になるんですが、やっぱりより広く考えるとすれば、各会派で行われている、特に衆議院の場合行われている機関承認制度というのも恐らく運営の問題としては考えざるを得ないと、そこにやっぱりつながってくる問題だろうと思うんです。
もう一つの党議拘束というのは、文字どおり政党による拘束ということでしたら、それは憲法違反の疑いが大いにあるわけですね。政党は議会外の存在ですから、本来は。ですから、意味としては会派拘束なんですが、それならまあしようがないと思うんですけれども。しかし、今おっしゃいました、岩井参考人もおっしゃいましたように、余りそれが強過ぎて実質的な審議の場に議論が生きてこないというようなことになりますと、やっぱり、せっかく議論する場として国会はあるわけですから、そういう趣旨に合わないというふうに思います。
○参考人（蒲島郁夫君） 二つほどコメントがあります。
まず、党議拘束ですけれども、これは河野謙三議長が、独自性を保つために、確保するために、党議拘束を緩和しようというアプローチをしたわけですね。そうすると、やはりそこには党議拘束が要らないほどのクラブとしての参議院カルチャーみたいな、文化みたいなものが必要になってくるのかなと。それが十分アメリカの上院ほどできるかどうかということに掛かっているような気がします。与野党協調の部分、それが信頼できることであれば、それが党議拘束をある程度緩めることが可能なのかなというふうに思います。
もう一つは、先ほど舛添議員が言ったように、時間との闘いあるいは役割との闘い、そうすると党に吸収せざるを得ないというので与党審査の部分も重要だと。しかし、それだと国会の形骸化につながるわけですから。恐らく今皆さんが経験されているのは、その均衡点にいらっしゃるんじゃないかなと思うんですね。そのちょうどどっちも重要だというところの均衡点である部分を与党審査であるいは政党システムの中でやってしまうと。ある部分はこっちの方でやると。そこは非常にうまく、作動するかどうかは別ですけれども、多分時間と役割との闘いの中でその均衡点にいらっしゃるような気がします。
○松井孝治君 ありがとうございました。
関連して、先ほど、会期、まああるいは通年国会という議論が出ましたが、私、その問題も非常に大事だと思います。それから、衆参で会期をずらすというのも非常に有意義だと思います。例えば参議院はむしろ決算をきちんと仕上げて予算編成につなぐという意味では、むしろ必ず秋に会期を持つというのも一案だと思いますが、それと同時に、先ほど私少し申し上げましたように、会期不継続の原則というのが、これは本当に意味があるのかどうか、これについて三人の参考人の先生方に一言ずつコメントいただきたいと思います。
○参考人（岩井奉信君） 私自身は会期不継続の原則というのはやはり廃止すべきであるというふうに考えておりまして、これがやはり会期末のごたごたというものに結び付いてくるということだと私は考えております。
○参考人（大石眞君） 私も同じ考え方を持っております。
元々会期制度、明治期にイギリスに倣って持ってきたときというのは、昔のイギリスの議会というのは国王が必要なときにだけ召集したと。それが、会期イコール議会そのものでしたから、その名残を持ってきたという感じで、依然として今まで続いているということ自体は、私は非常に不思議なことだと思います。
○参考人（蒲島郁夫君） 私も全く同じで、先ほど弾力性ということを言いましたけれども、参議院の弾力性ということを言いましたけれども、弾力性から考えても、非弾力的な要素があるこの会期不継続というのは、やはり改めた方がいいというふうに思います。
ただ、これ一つだけ、かつての与野党対立が厳しかった五五年体制においては時間を、時間というものが野党の重要な資源であったという時代もあったわけです。今はそうではないかもしれませんけれども、時間を人質に取ることによって要求が通るということもありましたから、そういう部分もあったということも政治学的にはちょっとコメントしておきたいというふうに思います。
○松井孝治君 ありがとうございます。
三人の先生方からそろって同じ答えをいただいて、やはり時間を人質に取るという考え方は従来あったと思いますが、私はそういう日程政治的政治からそろそろ日本は脱却しなければいけないんではないかと思っておりまして、こういうことはむしろ野党が声を上げるべきではないかと思って御質問をさせていただいたわけでございますが。時間が限られていますので、次の御質問をさせていただきたいんですが。
先ほど代表構造を、衆議院、参議院で同じような代表構造を持っている、要するに選挙制度が同じような構造であるということについて、それぞれの先生方から、やはりそれは変えていかなければいけないという話があったんですが、今の参議院もそうですが、基本的に私なんかも地域代表なわけですね。この地域あるいはその空間の平等というんでしょうかね、その地域間の格差を是正するというのは非常に大きな政治のテーマであったし、これもあり続けると思います。さっき岩井先生は、むしろそういう、参議院はそういうことに特化した院になってもいいんじゃないかというお話もあったと思います。それから、あるいはもっと個人を代表するというお話もありました。
同時に、私は、今の年金制度改革の議論なんかを聞いていますと、非常に、今の政治家あるいは行政が議論をしていて、結果として時間の平等というものを損なっているんじゃないか。要するに世代において、特にこれから社会に入ってくる世代の利益というのはだれが代弁しているんだろうかと。そこは非常に民主主義の、今の民主制の大きな問題で、地域の平等というのは比較的何だかんだ言いながら地域代表の議員が与野党とともにいるわけですが、世代の、次の世代の利益というものをだれも代表していないんじゃないかという気がするわけですが、例えば、とっぴなことかもしれませんが、比例代表、先ほど岩井先生からは比例代表というのは個人の院としては、これはむしろどちらかというと団体本位制の概念かもしれませんから、望ましくないということになるのかもしれません。仮に比例代表で世代別クオータ、例えばある一定の比率の方々はある世代、その比例代表を割っていく。要するに時間の平等というものを選挙制度で担保するというような考え方、地域代表ではなくて世代代表的なことを比例代表制度であれば導入可能ですね。
これは主要国でそんなものを導入している国は聞いたことはないわけですが、そういうことを、これは衆議院がいいのか参議院がいいのか分かりませんが、選挙制度をクロスさせるという意味においては、地域と世代、空間と時間の平等というものを組み合わせるというようなアイデアについて、三人の先生方、突然の御質問で恐縮ですが、何か感想をいただければ有り難いと思います。
○参考人（岩井奉信君） 非常に面白い議論でございます。確かに今お話の、クオータというお話がございましたけれども、やっぱりクオータをやるのは政党でございまして、私の報告させていただいた前提というのは、やはり参議院の方は、政党政治は衆議院のベースにと、参議院は個人をベースにということになってまいりますと、やはり比例代表型というのを参議院に入れますとどうしてもやはりそこに政党が入り込んでくる、あるいは個人というのはなかなか難しいと。これ、どういうアイデアを出すかというのは大きな問題でありますけれども、そういった点では世代的なというクオータという点では、現在、衆議院の方に比例代表が導入されておりますので、私はそこのところで、それこそジェンダーも含めてクオータというのは私は比例代表のところでは各政党が考える、考えることができるだろうというふうに考えています。
むしろ私は、個々の個人の良識あるいは見識ということにベースを置きましたものですから、先ほどの話をさせていただきました。しかしながら、そういったような考え方というのも当然何らかの形で生かされるべきではないかという感じがいたしますが、なかなかその辺、細かい具体的アイデアを今すぐにというふうに言われてもあれなわけでございますが、どちらかというと私は衆議院での方がいいのかなというふうに思います。
○参考人（大石眞君） 別の角度からお答え申し上げたいと思いますが、非常にユニークな発想で面白いと思います。今のところ多分そういう仕組みを取っている、あるいはそういう構想の下に選挙制度を考えるという考え方は余り見られないように思います。
ただ、問題は、また私冒頭に各ハウスの組織原理と権限問題と手続はワンセットで考えるべきだというふうに申し上げました。ですから、その観点で申し上げますと、そういう組織原理にした場合に、じゃどういう権限に反映させるのか、どういう権限を持たせるのかということをやはり少し詰めてみないと、その選び方といいますか、被選出者だけの問題では収まらないんではないかというふうに思っております。
○参考人（蒲島郁夫君） 若い人の代表をどうするかということは、多分三つに収束するんじゃないかなというふうに思います。
一つは、若い人たちの参加をどれだけ高めるか。それから二番目は、若い人にアピールできる候補者をそろえることができるかどうか。そうしたらそれ代表しますし。それから第三番目に、党自らが若い人を比例代表なら比例代表で候補者として入れると。ただ、今の非拘束の名簿式ではそれができません。若い人もたくさん票を取らないと当選できなくなっているわけですね。だから、そういう意味では、それが、今の制度のままで若い人を候補者として入れることができるかどうかということはなかなか難しいんじゃないかなというふうに思います。
ただ、今言われた、若い人の代表をどうするかというのは非常に重要なことで、特に若い人は投票率も低いので、より一層代表性がないわけですね。そういうことで、やはり一番可能性があるとすれば、比例代表の候補者として若い人をなるべく登用すると、そういうことが一番可能性のあることかなというふうに思っています。
○松井孝治君 ありがとうございました。
時間がないので、最後に二つの質問をさせていただきたいと思います。
一つは、先ほどから参議院の機能としてチェックの院だというようなお話が大体それぞれの先生方からもございましたし、それが一般的にはよく言われていることだと思います。そのチェックの院であるにもかかわらず、首相指名をし、閣僚を送ると。今の憲法上の規定は先ほどもお話がありましたようにそういう形になっているわけですね。これはチェックをしながらその執行部に入っているということで、ある意味では利益相反的な関係があってチェック院に徹し切れていないんじゃないかということについて、例えば、参議院議員ではなくて、国務大臣の任命はその過半数は例えば衆議院議員の中から選ばなければならないというような規定を置くことについてどう考えられるかということと、それからもう一つ、ちょっとこれは異質ですからこれだけは大石先生にのみお伺いしたいと思いますが、憲法九十条で決算検査についての規定があるわけですが、これは単に「国会に提出」というふうになっているんですね。これは、予算の場合は八十六条で議決を受けなければいけないということで、実は決算の院としての参議院ということが最近言われていますが、ここが単に報告されればいいと、提出されればいいということで、国会での議決要件になっていないということがある意味での決算が軽視されてきておる根っこにあるんではないかという議論がございます。
ちょっと先ほどの参議院の機能としてのチェック院というところにも絡みますので、三先生方から、場合によってはそこの点も触れていただいても結構ですので、チェック院と執行体制にどこまで入るべきかどうか、あるいは決算について単に国会に提出でいいのかどうか、簡単にコメントをいただきたいと思います。
○参考人（岩井奉信君） 私は、衆議院の優越を広くとらえるという観点から、それを前提とするならば、私は閣内大臣というべき中枢的な大臣というのはやはり衆議院からのみ選ぶというのが望ましいというふうに考えております。
○参考人（大石眞君） 今の点は岩井参考人と全く同感でございます。
その憲法九十条の問題はずっと議論ございまして、国会に提出するという形になっているのに、現在は報告議案的な扱い、両院交渉案件になっていないというようなこともございまして、やっぱりこういう形で認めている以上は、決算そのものに何らかの拘束力を持たせるというような仕組みといいますか、バラエティーを含めて議論すべきだろうと思います。
この決算の審査の問題につきましてはもうずっと前から憲法学でも問題になっておりまして、衆参両院でも何度か取り上げられてきた問題でございまして、現状がなかなか変わらないということが実際であろうと思います。
○参考人（蒲島郁夫君） 参議院をチェックの院にすべきだということに対して、私は、私の議論の中では、もっと大きな権限を持っているんじゃないかというふうに思っています。
例えば、一般的なイメージで、幾つかの衆議院の優越権がありますけれども、実態として見ると、例えば法律を作るという観点、それから見るともう全く同じなわけですね、参議院も衆議院も。だから、なぜそこのチェックの院に収まらなければいけないかな、もっと強くなってもいいんじゃないかなというのが私の考え方です。
それから、先ほど執行部に入るという話がありましたけれども、実際に自民党ができてからの統計を先ほど皆さんに御紹介しましたけれども、六百六十人のうちに次官に就任された方、三百七十五人、それから閣僚になられた方が百四十六人ぐらいいらっしゃると。そうすると、もうこれは一つのシステムとして、キャリアシステムとして成り立っていると。それをどうするかというのは、恐らく法律の問題ではなくて、やっぱり政党の問題ではないのかなというふうに思います。そこに、そのキャリアパスが、やはり参議院議員としての喜びというのかな、あるいはアメリカでいうと上院議員としての喜びであって、大統領にならなくてもいいという、そんな感じのカルチャーがあると今言ったような形の部分もある程度緩和されるのかというふうに思います。
ただ、今、現状としては、例えば自民党に関して言えば、もうそれは一つのキャリアシステムであるというふうに思っていますので、これが悪いかどうかというのはなかなか判断できないというふうに思います。
○松井孝治君 ありがとうございました。終わります。
○小委員長（保坂三蔵君） 山本保君。
○山本保君 公明党の山本保です。
今日は、先生方、本当にありがとうございます。
ただ、余り内容がたくさんで、また深いもので、ちょっと何を質問したらいいか、お聞きしながら自分でも困っておったんですけれども、一つ最初にちょっと確認的にお聞きしたいのは、今日お話を伺って、ああ、どうも参議院の改革というのは憲法を変えなくてはならないというのはほとんどないのかなと。つまり、今ちょっと出たように、総理大臣云々というのもありますが、これも事実上参議院が反対の投票をしましても特に問題起こっておりませんし、それからもう一方は法案の再議決要件ですか、これについても実際上ほとんど問題になったことは余りないようでございまして、今、各同僚の議員からお話があったような問題というのは、正に憲法ではなくって、政党なり、また院として、議院としてこれから精力的に変えることをしていけばいいというような議論だったのかなという気がしまして、ちょっとこの辺を、三人の先生方、最初にお聞きしたいと思っておりますが、憲法調査会ということでやっている私自身は、個人的には私は余り必要ないんじゃないかなという気はするんですけれども、先生方にちょっと最初にお聞きしたいと思います。順番にお願いいたします。
○参考人（岩井奉信君） 国会の改革というのは非常に難しい問題がございまして、制度の改革とそれから慣例の改革というのがございます。
確かに国会というところは慣例の改革が非常に重要ではございますが、ただし私は、基本的には国会というのは制度が基本になっているというふうに思っております。そういった面では慣例で運用できる部分というのは結構あるかという感じがいたしますが、参議院改革、特に両院関係につきましてはやはり憲法を変えない限りは非常に難しいというところがあるかという感じがするわけでございます。
また、参議院の機能につきましても、実質的にはというところはございますけれども、やはりそれぞれの院の性格などを明確にするといった点はやはり憲法事項ではないかというふうに考えているわけでございます。
特に、やはり再考の、私の言いました再考の院とか熟慮の院とかというふうにするというふうになってきますと、これは確実に憲法事項だと言わざるを得ないだろうというふうに思っております。確かに、御指摘のとおり憲法の慣例事項だと言えば言えないようなところもございませんけれども、そういった面では、お二方からも御議論がございましたように、やはり国会法よりも議院規則的なもので自律権をもっと確立をする。すなわち、意外と、私からしますと、会期も含めてでございますが、憲法に意外と国会のことは、意外と細々、細かく規定をしてあり過ぎるかなと。そういった点では、議院規則、国会法といったところに下ろすことによって自律権をもう少し強くするという点では、基本的にはやっぱり憲法、憲法を変えていかない限り国会の抜本的な改革というのはやはりできないだろうと私は考えております。
○参考人（大石眞君） 先生おっしゃるところは確かにそのとおりだろうと思うんです。狭い意味での参議院改革ということだけを念頭に置きますと、憲法改正というような大ごとにはならない。しかし、そのレベルの御議論なり改革は、過去の実績を見ましてもかなり積極的に参議院はおやりになっているというふうに私は評価しておりまして、その上での問題提起というふうにお酌み取りいただければと思います。
今、岩井参考人も言われましたように、私どもが常々議論するときは、制度あるいは制度の中でも法律、憲法というような問題と、そうでないものがありますけれども、それをやらなきゃどうしても収まらないという部分と、そうではなくて、憲法はいじらないけれどもその下で法律事項あるいは議院規則事項としてやれるのではないかということ。さらには、それを前提としても、さらにその運営の問題として解決できる問題も十分あるのではないかという、そういう言わば幾つかの次元を分けながら改革なりあるいは新たな一歩を踏み出すということが大事なのではないかということがまず出発点でございます。
一つだけ付け加えますと、国政選挙が非常に頻繁だということを私は先ほど申し上げました。参議院選挙の結果に、諸国の例でいえば、上院選挙の結果によって政権が替わるということはやはりどうもおかしいというのが私の個人的な感想でございます。
それからすると、なぜそうなるかというと、替わらなくてもいいんですけれども、それはなぜそうなるかというと、やはり現在の直接選挙制なりからくるところの参議院選挙が持っている国政上の意義というところからやっぱり由来しているんではないかということがあるものですから申し上げたわけです。
○参考人（蒲島郁夫君） 私の議論も正に憲法を改正をする必要はないと、少なくともこの参議院については。例えば、首相指名権の廃止をするためには憲法改正が必要ですけれども、なぜそれが必要なのかなと。
もう一つは、三分の二の、ここで否決された場合、衆議院で三分の二というのが必要ですけれども、それも本当に必要なときにはやった、やられたことがあります。私は、一九九四年に選挙制度審議、選挙制度の改革のときにこの委員会に呼ばれましたけれども、そのときは参議院で否決されました。しかし、衆議院でそれがまた三分の二以上でひっくり返ったわけです。多分あれが最初で最後かもしれませんけれども。
本当に必要な場合はそういうこともあり得ると。だから、そういう意味で、今の憲法でよろしいんじゃないかなと思います。それで、もし本当に合理性があって、それで本当に重要であれば、その三分の二をクリアしなければいけないような場合もあるかもしれませんけれども、それは時の政権がそれだけ汗をかくということになるというふうに思います。
そういうことで、結論としては、今のままで十分参議院の将来というか、強い賢い参議院になれるんじゃないかというふうに思っています。
○山本保君 ありがとうございました。
私、誤解の感じられるような表現だったかもしれませんけれども、決して改革をしないとか憲法を変えなくていいという意味で申し上げたわけではありません。象徴的な意味でとか、また、これまで参議院というのができたときからの継続的な問題としてという議論と、もう一つ、最後に、蒲島先生のこの分析が非常に面白かったんでございますけれども、現実的な今の政治状況の中でどういう必要があるのかということとを少し分けて、後の方が余り議論されていないのかなという気がしましたので、ちょっと最初にお聞きしたんです。
そこで、これはまあ今日のお話の中にないことかもしれませんが、是非こういう機会に糸口だけでも教えていただきたいと思っておりますのは、最近の変化というのは、一つは、私、連立政権だと思います。連立政権になったということで、参議院若しくは国会の意味が変わっているのではないだろうか。
私は、公明党で、最初の三年間は自社さの政権に対する野党でありまして、あのときの感覚というのは、本当に連立というのは厳しい。さっき政策策定のプロセスが出ましたが、多分それまでだと野党のいろんな戦術でいろいろ、特に公明、旧民社などが、細かいかもしれないけれども、それで妥協を引き出せたんじゃないかと思うんですが、あのときの野党をやりますと、ほとんどそれができない。それは、結局与党の中で協議して決めておりますから、それなりに深みがあるとも言えるし、また、当然お互いの信義関係いうのがあって、国会になってからその野党の意見を聞くはずがないと。
今、私どもはおかげさまで今度は与党になっておりますから、それがどうなっているのかということもあるんですけれども、これが一つ感じられまして、こういう現実的な今の変化、まあこれは一時的なものかもしれませんですけれども、しかし、現実にこの十年間、日本の政治というのは連立でやるということを見たとき、これを基にした何か参議院論とか国会論というのはあっていいんじゃないかというのが一つと。
もう一点は、これはもっと近くのところですが、小泉さんになられてからかもしれませんが、内閣機能が相当変わっているような気がして仕方がありません。例えば、私も去年、おととしと財政金融委員会をやらしていただきましたけれども、例えば予算にしてもそのほかの方針にしても、ほとんど経済財政諮問会議で決めてしまう。出てくる財務大臣も金融大臣も、ほとんど自分は知りませんよということで、委員会自体が一番基本的なことを議論しようと思っても全くできない。これ、多分ほかのところもそうじゃないかという気がして仕方がないんですね。内閣府、内閣官房というところに大臣がありまして、先ほど、いわゆるイギリス型の内閣制度なんでしょうか、そんな形になってきているんじゃないかなという気がして仕方がないんですね。
こういうとき、本当に私たちが、ほかの委員会に出てくる法律は、それはそれなりに大事な法律ですけれども、国の大きな方針に関するような議論はほとんど出てこないのじゃないかなという気がして、与党がそんなことを言っておっては恥ずかしい話なんですけれどもね。しかし、これは党内ではもちろんやっているんだけれども、委員会審議というのが少し変わってきているんじゃないだろうかという気がしてならないので、これは全くこの短い時間でお聞きする問題じゃないかもしれませんけれども、私の関係する今二つのファクターが、今の議会政治という、日本の議会制というのが大きく変わってきているのではないかという気がしてならないのですが、専門の先生方として、その辺について何かお考えのことがあったら教えていただきたいと思います。
○参考人（岩井奉信君） 一言でというのは非常に難しい問題でございますけれども、連立になれば当然のように国会の在り方というのは変わってくると思います。特に今の国会、今の連立というのは参議院にベースを置くといいますか参議院のゆえの連立でございますので、その分、参議院が非常に強いと言っていいと思うんです。例えばイラク特措法の場合も、参議院の日程が前提にあって、それまでに衆議院を何とかしよう、これは過去に恐らくないことではなかったかなというふうに。
そういった意味では、政権のベースが衆議院の方の連立ということになりますと、恐らく今のような参議院を重視するという考え方はまたなくなってきてしまうだろう。そういった面では、今の参議院の在り方的な、今非常に参議院が重視されておりますけれども、そこのところというのは一時的なものである可能性があるかなというふうに思っております。そういった面では、やはり今の参議院の在り方というのはどちらかというと例外的だと言わざるを得ないと思います。
それからもう一点、内閣機能の問題でございますが、やはりその内閣機能の強化というのは今時の課題でございまして、ある意味ではドイツもそれからイギリスも、内閣といいますか内閣府といいますか、日本は内閣府になっておりますけれども、実際は首相府というのが強化されるというような形で推移しております。ところが、日本の場合は首相府そのものはそれほど強くはなくて、余り、まだまだというふうに考えられています。
ただ、問題は、まあその御疑問が出るとおり、実は与党と内閣が必ずしも一体化していないというところに様々な問題が出てくるんだろうと。そういった意味では、この内閣制度の在り方と、それから議会制度の在り方、そこのところをもう一回やはり詰めてからもう一回考え直すという必要があるかと思います。
○参考人（大石眞君） 私は、また別の角度から申し上げますけれども、いわゆる五五年体制の間は具体的な政策実現、結実させるためにどういう具体的な対案を出すかということは余り活発に行われなかった。それに対して、この十年来ずっと見ておりますと、やはりそこに現実的な対応で、具体的にどうするかと、ベストではないにしても、要するにベターなものを求めてどうするかということの、そういう意味での対話が出てきたということは非常にいいことだと思っています。
できるだけ多くのやっぱり議員なり、私どもも大学運営でそうなんですが、実際にそこのその運営の衝に当たってみて初めて具体的な議案を出すことの意味、それぞれの行動の意味というのが分かってくるわけでして、与党協議の場がなかなか大変なようですけれども、やっぱりできるだけそういう場にできるだけ多くの方が参加すると。
そういう意味で、責任のあるビヘービアを取るという、そういう意味での政治訓練といいますか、これは私どもの、自身も含めて言うんですけれども、申し上げるんですが、そのこと自身は非常にプラスになって、今、岩井参考人もおっしゃったように、必ずや具体的な、まあ国会運営という言葉は私嫌いなんですが、国会というのは本来はないと思っていますから、あるのは両、各議院のみです。衆議院、参議院、意思決定機関としてはそれのみですから、そういう各ハウスの自律権が確保できるような体制が一番望ましいと思っていまして、そこにやがては反映されていくのではないかというふうに考えております。
○参考人（蒲島郁夫君） 連立政権の中における参院論というのは、そこまで踏み込んだ考え方はありませんけれども、この連立政権というのは大変現状ではおもしろいところに来ています。それはどういうことかというと、今いろんな人が二大政党化と呼んでおりますけれども、自民党もそれから民主党も自力では政権が取れない状況です。そして、現在は公明党とそれから共産党がキャスチングボートを握っていると。つまり、余り民主党とそれから自民党の議席差が少ないために、だれでもどの政党もキャスチングボートを持ち得る状況に今なっていると。そういう意味では、今、大石参考人がおっしゃったように、だれでも政権を担う可能性があると。
そういう場合に、それ以外に、やはり先ほどから言っていますけれども、参議院としてはどういうふうな在り方があるのかというと、今日は敵になったし、あしたは味方になっているかもしれないわけですけれども、それを超えた、まあクラブあるいはイデオロギーみたいなのがあると、このぎすぎすした連立の政権の中にあって政党の対立を超えたところの文化が育つのかなというふうに思います。
○山本保君 時間がもう来ましたので。
○小委員長（保坂三蔵君） よろしゅうございますか。
○山本保君 はい。終わります。ありがとうございました。
○小委員長（保坂三蔵君） 吉川春子君。
○吉川春子君 日本共産党の吉川春子です。大変興味深いお話を伺わせていただきまして、ありがとうございました。
私は憲法改正の必要はないと、特に国会、内閣の部分については特にそう思うんですけれども、岩井参考人が国会改革について両院が密接に協議すべきだという点は賛成いたします。
それで、三人の方に一言ずつ伺いたいんですが、衆議院の運営とか選挙制度のしわ寄せが参議院に来まして、議会の批判、上下両院の批判を参議院が一身に受けているような思いをすることがあるんですけれども、そういう面はないんでしょうか。衆議院の在り方も問題があるんじゃないかと思いますが、その点、御意見があれば一言ずつ伺いたいと思います。
○参考人（岩井奉信君） 確かにそういうところはあるかと思います。やはり、一番やはり先議の問題で、衆議院の方へ先に議論が参りまして、そうすると、参議院の方に来るときには、変な話でございますけれども、げすな話でございますけれども、味のないチューインガムのガムが回ってきたというところがあったりする。そうすると、それも、かつ短い時間でもってというのが今までの恐らく参議院の在り方だったろうと。そういう参議院の不満というのは、恐らく与党、野党関係なくあったんではないかという感じがいたしますし、また、そういったような無駄というような議論などは全部参議院が一手に引き受けなければならないということもあったんではないかなという感じがいたします。
そういった点では、参議院の方が非常に議会の中で非効率あるいは無用論といったような意味合いでもって批判を一気に受けるというようなところは否定がし難いというところがあったもので、そういった面から、私は、積極的に参議院が、別の役割と言うとおかしいですが、もう少しやはり独自の役割というものを示して、権威の院というのをもう一回確立をしてほしい。もとより、その原因というのが、やはり政党化した参議院の中でもって政治、政治抗争に巻き込まれてしまった、五五年体制下で政治抗争に巻き込まれたというところに私は原因があるんだろうということで、別の考え方ということを御提示しているわけでございます。
○参考人（大石眞君） 吉川先生おっしゃった点は、私まさしくそう感じておりまして、一手に引き受けて大変気の毒だなという感じがいたします。
衆議院のしわ寄せと言うかどうかは別として、その側面は否定できない。しかし、じゃなぜそうなるかということもやっぱり議論にならざるを得ないと思うんですね。やっぱり先ほどから会期制度の問題出ておりますが、その時間、要するに、時間という限られた非常に有効な資源というものをどうやって配分するかということを考えなきゃいけないわけで、その場合に、これはもう衆議院のある憲法調査会の小委員会で申し上げたんですが、やっぱり両院制の在り方とか、こういう、どういうふうに会期制度を全体として持っていくかというときには、参議院、衆議院それぞれ独自に検討なさるんではなくて、今は合同審査会の制度がありませんけれども、この憲法調査会にはありませんが、やっぱりそういうマクロ的な問題をどこかできちっと議論するということを通じまして、やっぱり衆院独自の、あるいは参院独自の機能あるいは意義を十分に発揮できるような体制を全体として作り上げなきゃいけないんだという御議論が多分大事なんだと思うんです。その点が先生おっしゃるとおり欠けていることによって、勢い参議院の姿が見えにくい。主役は衆議院みたいなことになっていますから見えにくくて、その分だけ風当たりが強いというところは確かにあるように思います。
以上です。
○参考人（蒲島郁夫君） 今の問題は、多分、我々外にいる人たちよりもこの中にいらっしゃる方が切実に考えられている問題だというふうに思います。
二つ方法、それを解消する方法があるとすれば、一つは今、大石先生がおっしゃった会期の問題、もう一つは参議院と衆議院の会期の中における密接な連絡というんですか、これが必要なのかなと。例えば、アメリカでいうと上院と下院は非常に密接な連絡が行われています。それが存在すると、送られてきてもある程度対応できるというふうな形になるのかなというふうに思います。
ただ逆に、参議院がなくてその役割を一院である衆議院が引き受けたとすると、やっぱり同じことをやると思うんですね。やっぱりあとぎりぎりまで混乱して、そして最後はどうなっているか分からないような形で立法化されるような気がします。だから、参議院があるということは、それを良識的に収束させる、あるいは衆議院の議論を収束させるという意味でも、参議院の存在は大きいのかなというふうに思います。
ただ、参議院の方から見るとそれはたまったものじゃないとおっしゃるかもしれませんけれども、多分全体的に見るとそういうふうな効用があるというふうに思います。
○吉川春子君 蒲島参考人にもう一つ伺いたいんですが、実は省庁再編に伴いまして、副大臣、大臣政務官が国会議員の中から生まれまして、そして、大臣も含めますと七十人ぐらいでしょうか、国会、要するに立法府から行政府に人が移ってしまいました。これがやっぱり国会の審議が非常に短時間で、余り実りない、時間も掛けられないというようなところにつながっているのかどうか。ちょっと私思っているんですけれども、この副大臣制とか大臣政務官の在り方がやっぱり国会のチェック機能、行政に対するチェック機能を弱めているんじゃないか。そして、議員の数が半分以下ですから、衆議院の半分以下が参議院ですから、そういうしわ寄せが参議院の議論の方にも来ているのではないかという気がするんですが、この点についていかがお考えでしょうか。
○参考人（蒲島郁夫君） 副大臣制を導入された当時は、政治が官を支配すると、コントロールするというのが大きな目的だったわけですね。これまでは、官庁との関係で必ずしも政治の方がそれを支配していない、コントロールしていないという考え方があったわけですけれども、そのためにこの副大臣制度が取られて、議会からたくさんの方がいらっしゃったと。
ただ、その結果がプラスに出ているのかマイナスに出ているのかという判断が、ちょっと今のこの時期では判断が付きかねると。本当に、政主導になってきたのかというと、まだそこのところはちょっと見えてこないと。逆に言えば、今言ったように、マイナスの面、例えば数少ない議会の議会人が取られてしまうとか、あるいは大変多忙になってくるとか、そういうふうな面もマイナスの効果としてあると。
もう一つ、マイナスの効果としてあるとすれば、官庁の方もやや自信喪失と言ったらいいでしょうか、政主導のこの動きの中で、官庁も自信を失ってきているようなそういう方向があって、本当にどこが一生懸命考えているんだろうというふうな状況に、いわゆる権力のバキュームと言いますけれども、そういうものも現在進行しているような気もします。
副大臣制度については、まだ始まったばっかりなので、これはプラスの方が大きかったのか、マイナスの方が大きかったのか。それで、政主導になったときに、それが本当に良かったのかどうかということもこれから検証しなければいけないと思いますけれども、ただ、この段階で、これはマイナスだとまでは言えないというふうに私は思います。
○吉川春子君 岩井参考人と大石参考人に伺いたいんですが、アメリカの上院型で賢い、強い上院と、そのポイントとして定数を減らすという点で九十四ということをおっしゃっておられるわけですけれども、議院内閣制の下で行政と国会が一体化していると、そして、その上、参議院の議席を大幅に減らすということになりますと、これはますます行政が肥大化するんじゃないかということと、もう一つ、その九十四をどうやって選ぶかというふうに考えたときに、中選挙区制のような形でその議員を選べば多様な意見がある程度選べるわけですけれども、各県二名ずつというと、やっぱり第一党とか第二党の人が選ばれる。それから、間接選挙にしてどこかが判断して、推薦制などにすれば、これはまた政権を取っているところが有利な人を選んでくると。これはもう審議会のメンバーを見れば明らかで、政府の考えに反対の人の審議会のメンバーなんというのは、いるのかもしれませんけれども、私は知らないと。
そういうことを考えますと、非常に、どういう人をその代表として選ぶかという大きな問題にぶつかると思いますが、その点ではいかがでしょうか。
○参考人（岩井奉信君） まず、人数を減らすという点は、私はやはり、権威を上げるという意味では小規模な院の方がやはり権威があるであろうと。アメリカの場合は、御存じのとおり、百名の院であるがゆえにというところで非常に権威が高いということがございます。と同時に、権威を裏付けるものもなければならないわけですから、確かに人数が減りますとそれだけ力が弱まるという危険性もある。
私の考えとしては、人数は減らすけれども予算は減らさない、むしろ増やす。むしろ、一人当たりに非常にたくさんのスタッフを付けて、調査あるいは監視機能などの十分な活動を個人単位でしていただくということを私自身は念頭に置いております。
ただ、九十四人というのは四十七都道府県から一人ずつ半期交代で、そういった意味でいきますと、小選挙区制というふうに批判は多分受けるかというふうに思っておりますが、この出し方というのは、私はいろんな出し方があってしかるべきものだというふうに思っておりますし、また、個人、私自身は個人をという選び方と、それからやはり小規模院で、かつきっちりしたたくさんのスタッフを持ってということをまず第一、前提に考えていきたいというふうに考えております。
○参考人（大石眞君） 院の権威あるいはその議員個人が持っている権威という点については全く岩井参考人と同じでございまして、さらにそのスタッフあるいは予算の削減ではなくて、むしろそれは維持した上での話だというふうに御理解いただければ有り難いと思います。その点も岩井参考人と全く同じでございます。
ただ、岩井参考人と違うところは、今、まさしく最後におっしゃった点ですが、二人というようなことですと要するに小選挙区になるので、半数改選という前提を持ちますと。だから、私は先ほど、例えば、ほかの条件をクリアする必要がありますけれども、一律三人ということもあり得るんではないかと。
ただ、これですと、表裏といいますか、通常選挙で入れ替えるということを考えると、奇数はあり得ないのではないかというふうにお考えになるかもしれませんが、これは舛添委員はよく御存じだと思いますけれども、フランスの場合は、各都道府県をいつも入れ替えるというのではなくて、その都道府県を三つのグループに分けるわけですよね。そういうグループ分けも考慮のうちに入れてもいいんじゃないかという考え方です。
私は、二人はですから反対で、むしろ先生おっしゃったように、三人なりを確保して、それを中選挙区と従来主張したものと同じにするかどうかは別として、やはりそこに個人が、それなりの識見を持った個人が当選する可能性を常に残すという選挙制度のみを考えておりまして、削ることが私は至上命題ではないと思っていますから、むしろ日本の議員の数というのは、冒頭に話がありましたように、少ないと思っているんです。それを全体として削減しなくてはならぬというある種のムードができていることに対しては、私はかなり反対の、批判的な立場を取っております。
○吉川春子君 もう時間がなくなりましたので、岩井参考人にのみしかお答えいただけないと思うんですけれども、法律の成立の効率性ということをお三方ともおっしゃったわけですけれども、法律を効率よく成立させればいいという考え方は、私はちょっと疑問です。それは、その法律が国民にとってどういう意味を持つ法律なのかということを抜きには考えられませんで、私は今、野党で共産党ですから、国民のためにいい法律ばっかりたくさん出てきているというふうにはとても思えないので、効率性というよりも、むしろ審議を十分にして、国民の中に意思を形成していくということが重要なんじゃないかと思うんですが、その点についていかがお考えでしょうか。
○参考人（岩井奉信君） 確かに御指摘のとおりでございまして、そもそもの一院制論というのは、恐らく財界から一時期出てきたことでございます。非常に効率よく法律を審議してほしい、成立してほしい。
確かに、現代の立法という概念からすればそうだと思いますが、その一方で、本来議会というのは何だったかという議会の大前提を考えますと、政府監視から元々始まっているわけでございます。そういった意味では、民主主義というのはある種の非常に非効率な部分というのがあってしかるべきものですし、議会というのは非効率であるところがある種の存在意義だというところも私はあるんだろうと思っております。
そういった意味では、私はやはり、一番の日本の、ある意味で本当の意味の非効率というのは、審議がきちんと行われていない、むしろ時間のやり取りで正に審議拒否があって動かなかったりというような、無駄なところが多いというところが問題で、やはり議論をどんどんどんどんきちんきちんとやっていくならば、それこそが本当の効率性だというふうに考えております。
その点は御指摘のとおりだと私は思っております。
○吉川春子君 ありがとうございました。
○小委員長（保坂三蔵君） それでは、田英夫君。
○田英夫君 私は、一院制か二院制かということの問題は、お隣の国の韓国の先日の例で、国民性もありましょうけれども、よほど冷静な国民でないと、一院で議論をする、それで終わりという場合は、あのような大混乱が起きる可能性がどうしてもあると思いますね。
じゃ、二院制ということになると、参議院の選挙の制度が非常に問題になるということ。参議院というのは、やはり悪い例で、悪い例というか、先ほど蒲島さんが言われた九四年の衆議院の小選挙区制の審議のときに参議院は否決したわけですね。ところが、結局は、時の細川総理と、野党第一党だったわけですが、自民党の河野総裁とが話し合って、三分の二条項を使わないで決めちゃったんですね。形式的にしか使わなかったと言った方が正しいかもしれませんが、あれはもう参議院からするともっと怒ってよかったと思いますよ。
そういうことを見てきまして、結局は参議院の選挙制度をどうするかというところに行ってしまうんじゃないか。今、私も憲法はいじらないという主張ですから、となると、やっぱり選挙制度をどうするか。岩井さん、先ほど全国区とかあるいは一県二人とかいうことを言われましたし、大石さんも今それに対してまた御意見を言われましたけれども、確かにその二つはあり得ると思います。かつての全国区というのがありましたし、それから一県二人というのは原文兵衛さんが参議院におられて非常に熱心に主張された記憶があります。
そういう意味で、お三人の方からそれぞれ、二院制の下の参議院らしい参議院を作っていく選挙制度というのはどういうものがあるとお思いか、お答えいただきたいと思います。
○参考人（岩井奉信君） 御指摘のとおりで、代表をどういうふうに出していくかということでございまして、私自身は、先ほどからお話をしておりますとおり、やはり個人の識見というのがどういうふうに生かせるかということでございますから、一つの面では確かに昔のような参議院全国区という選挙の在り方というのもあるかなと。ただ、過去の全国区の経験というのが、選挙としては非常に厳しい、あるいは問題のあるものでございましたので、ここにつきましては、やはり様々な運動上の制約といいますか、あるいは運動上の制約、あるいはその他の課題を乗り越えていかなければならない部分がある。また、ただその一方で、全国区的なものですと、全国的に優れた人材というものを集めることができるかもしれない。
一方、もう一つの考え方というのは、私がこちらで示しました地方分権下における参議院の在り方、これはドイツの参議院を若干念頭に置いているところでございますけれども、それぞれの地方の識見というものも集めてくるというような考え方で、私はこの二つのどちらかになっていくのかなというふうな、特に、そういった中で、じゃ、選挙制度として個人をいかに、個人の活動などを担保するか、これは確かにいろんな政治資金面でありますとか運動面だとかと、様々な制約あるいは先例的、慣例的な制限を掛けていくということは必要かと思いますけれども、私はやはりこの二つのうちの展開型かというふうなふうに考えております。
○参考人（大石眞君） 私自身もほぼ岩井参考人と同じ、近い立場でございます。
全国区というのがかつて私ども経験したわけですけれども、一億二百四十五万という有権者の中で、いる中で、その全国区というのが果たして適しているのかというのは、やっぱりちょっと今になってみると考える必要がある。ヨーロッパで言いますと、その有権者なり人口なりというのは国が二つか三つできて不思議じゃない現象ですから、その中でこの人だというふうに絞り込んでいくというような選挙というのが実質のある選挙になるかどうかというのは、やや考える余地があるのではないかと思います。
基本的に同じだと申し上げたのは、その地域の代表みたいな話なんですが、これも参議院の有識者懇のときにも条件として私ども書いていたと思うんですけれども、地方分権というのが一つの流れで、それがよりしっかりした形で出てきた場合には、そういう地方分権という理念にのっとった形での地域代表院というのはあり得るのではないかというのが一つの考え方です。
その場合に、先ほどの松井先生に対する御意見でも申し上げましたけれども、そういう地域代表院的な性格にした場合に、組織をそうした場合に、一体そこにどういう権限を与えて、全体として、参議院として衆議院に対する言わばカウンターパワーとしてどういう像を描いていくかというのは、やはりそこを考えながら組織の問題は議論しなきゃいけないものですから、いろいろ条件を付けながらの多分議論をせざるを得ないというのが正直なところでございます。はっきりしない意見で申し訳ございませんが。
○参考人（蒲島郁夫君） 昔から言われていることは、選挙制度にパーフェクトなものはないと言われておりますけれども、衆議院の方が小選挙区制を中心にした選挙制度になっています。それから、ブロックの比例代表もやはり大政党に有利な形で反映しているということになっていますので、私が、この参議院の方の選挙区、選挙制度が変わるとすれば、やはり比例区を中心、それも全国的な比例区を中心とする選挙制度がいいのではないかなと、それが衆議院との違いが出されるということだと思います。それからもう一つは、非常に、一票の格差が明快ですから非常に平等になってくるというのが一つ。
それから、そういうふうに完全な比例区にするとすれば、地域にするブロック制ではなくてやっぱり全国的なブロックにしないと、やはりそこに、大政党に有利なような方向で結果が出てきます。
現在どっちがいいかと聞かれると、やっぱり政党が立派な人を擁立するような形での比例代表制がいいというふうに思っております。
○田英夫君 参議院の選挙制度というのは、最初、全国区、そして地方区と、その全国区があったからこそ実は緑風会ができたんだと思います。
ちょうど昭和二十年代の後半、緑風会の全盛時代に、私は実は政治記者で参議院を担当したことがありました。本当にこれが二院制の意味だなということを強く思ったんですけれども、本当に、同じ控室の中に山本有三さんがおられたり、もう日本の知性と言っていいような方がおられて、一日、新聞記者でその部屋にいて話を次々に伺っていくだけで全く勉強になりました。
しかしあれは、全国区がまた本当に残酷区だということもあり、大政党にだんだん有利になってきたですね。緑風会がむしろ意識的に壊されて五五年体制になっていって、その中で参議院も変わってしまって、次に出てきたのが拘束名簿式比例代表制という、私もこれを一回やったことがあります。これも、何か非常に、余り愉快な選挙制度ではなかったと思います。それで一回でやめて、その次と二回続けて東京選挙区でやりました。これは、勝負がはっきりしていてこれはいいんですが、最後にまた非拘束名簿式比例代表、今の制度です。これをやって見事に落ちまして、繰上げで昨年戻ってきたという、六回の選挙で参議院の選挙制度を全部ひとわたりやった経験があるんですけれども。
そのいずれを取ったら本当に党議拘束のない、参議院らしい、私も今政党に属していてこういうことを言うのはおかしいんですが、政党化しない、衆議院とはそこで違った構造になっている参議院というのができるかなと思い続けているんですが、なかなか、今それぞれ言ってくださった選挙制度、確かに参考になりますが、これこそそうなるというのがないような気がしております。
そこで、これは参議院というか、国会との、行政府の関係ですが、議会制民主主義というこの根幹がある中で、特に参議院で思うのは、行政府と参議院との関係というのがどうあるべきなのか、衆議院は、正に政権を作る戦いの場ということですから、行政府と与党、そしてそれに対して野党という戦い、やり取りが中心になるのは当たり前ですが、参議院の場合は、本当にあるべき参議院という姿からすれば、そうでない方がいいや、いいんじゃないかと。
今でも、参議院の委員会で法案がかかりますと、あるいは自由な発言を認めるときでも、委員長は、質疑のある方は順次御発言を願いますという、行政府に対して質問をするという姿が大前提になっていますね。私はそれは違うと。議員が意見を言う、それに対して行政府の責任者が意見を言うと、そこで意見を闘わすという形であるべきじゃないか、場合によっては一方的に議員が行政府に意見を言っておしまいという姿があってもいいんじゃないかなと思い続けていますが、この行政府と参議院の在り方という、これも時間が余りありませんが、お三人の方にお願いします。
○参考人（岩井奉信君） 御指摘のとおりだと思いました。
衆議院の方は、これはいや応なしに、政権を作るところでございますから、行政府との関連性というのは非常に強くなると思います。参議院の方は、それとやっぱり私個人としては、一歩離れるという点で、離れる必要があるだろう。先ほど緑風会のお話が出ましたけれども、参議院改革を念頭に置きますとき、必ず緑風会のことを念頭に置く。そうなりますと、やはり個人の、それにそうしたやつが、正に緑風会時代のように、良識を持って濶達にということができるのは、今の法案を両院で全く通さなければならないということになってきますと、やはりどうしても緑風会のようにはなかなかならなくなってくる。
やはりそういった意味では、私は、多少法案の面においては、衆議院優越を認めていくならば、自由濶達な議論あるいは党議拘束のない自由濶達な議論というのが進んでいく、言わばその緑風会的なものというのが正に復活するのではないか、そういった面では、多少やはり参議院の権能について手を入れなければならないのかなというふうに私考えております。
○参考人（大石眞君） 手短に申し上げますが、先生おっしゃるとおりで、私もやっぱり自由な雰囲気での、その中での討議ということは非常に大事ではないかというふうに思っております。
衆議院の場合には、やはり自ら、元々議会制度は、先ほどのお話にもありましたように、政府に対するコントロールというのが主眼であります。コントロールするんですけれども、衆議院の場合には、言わば内に入り込んだ形でコントロールする、別の院というのは、やっぱり中に入らずに外から冷静なる観察者として自由に批判をすると、そういう意味での政府に対する監視可能性というのを常に持っておくと。しかも、それが全国区の本来の趣旨でありましたら、やっぱり相当高い識見の先生がおっしゃったような形での人々が登場して、そういう大局的な判断でもって、言わば知性を代表するような発言をなさるというのがやっぱり望ましいんだと思っていますが、そこが別の表れ方をしたものですから全国区が残酷区になって、ついについえたということになりますので、その点では残念に思っております。
○参考人（蒲島郁夫君） 参議院とそれから行政府の関係は大変難しい問題でありますけれども、基本的に良い人材の方が参議院にいるということが、ただ参議院とそれから行政との関係よりも重要なような気がします。だから、個人としての参議院のメンバーということを、いかに識見を高めていくかということがその問題を解決する方法かなというふうに思います。
だから、それで緑風会の話が出ましたけれども、基本的にはやはりあれは個人とそれから行政、あるいは個人対個人という形でのメンバーシップができていたわけですから、なるべくそのような形のメンバーシップをここで確立すると。そして、その優れた方々をそのメンバーとしてお迎えできるようなそういうシステム、そういうシステムというのは選挙制度も含めてですけれども、それを作るのも今、参議院議員をやられている皆様の一つの義務であるというふうに思います。
○田英夫君 ありがとうございました。
○小委員長（保坂三蔵君） 岩本荘太君。
○岩本荘太君 無所属の会の岩本荘太でございます。
最後ですので、ひとつよろしくお願いいたします。
私、参議院になるときも、正直言いまして、今の参議院、これではどうかなという国民的な関心から、何とかしなきゃいけないという意識を持って当選させてもらいましたし、当選した後もですね、会派は、先ほど田先生言われた緑風会ですか、それに限りなく近いと我々は思っているんですけれども、党議拘束もせず個人の意見を尊重するというところでやってきたつもりですけれども、やはり今の世の中の風潮でなかなかそれが認められないというのも現実で、じゃ、どうかなというのは自分なりにもいろいろ検討してはいるんですけれども、その辺は長くなりますからやめるといたしまして。
ただ、一つは、この参議院の在り方、これどうするかということを考える場合に、もう一つの視点として国民の意識ですね。それは都会と田舎、地方とも違うでしょうし、時代とともにも違うでしょうし、この辺もあるんじゃないかなと。それによって、どこまでその制度を改革したらいいのかということも一つ変わってくるんじゃないかと。国民がどう国政を見て、二院制をどう見ているかということが一つの視点じゃないかなというのは個人的に思っている次第です。
それと、岩井先生、大石先生のこの三年前、四年前ですか、これまた最近読ませていただきまして、実に私もう感銘するところばっかりで大変評価させていただきまして、これがなぜ具体化できなかったのか、もっと進まなかったのか、これは参議院の我々の責任かなというようなことも感じる。
そういう立場で御質問をさせていただくんですけれども。そういう意味で、逆説的な言い方かもしれないんですけれども、先ほど蒲島先生、この五十年来、参議院は自分の姿を探してきたんじゃないかと。まあ確かに、いろいろ過去のいろんなことを教えてもらいますと、参議院あるべしという、参議院はこうあるべしということでずっと過ごしてきていながら、実はそうあり得なかった。要は、何か我が身を鏡に映して脂をたらたらと垂らしていたのかなというような感じもなきにしもあらずですけれども。
私個人的には、流すだけでなくて流すに足る改革の要素があるということは思っておるんですが、ただ、しかし、これだけ長く続いてきて、それだけでは済まないような気がいたしまして、したがって今こういう会が持たれていると思うんですけれども。やはり現実的に、じゃ具体的に、今まで参考人の先生方はこうあるべしという、どちらかというと、そういうお話を伺ったと思うんですが、現実に今こういうところが国民の批判になっているとか、国会議員がそのジレンマとして感じているのか、あるいは学術的におかしいのか、その辺を具体的に教えていただきたい。
ただ、変える必要がない、蒲島先生は余り変える必要がないというような御意見でしたから、大石先生と岩井先生ですね、順番いつもこうだそうですので、大石先生の方からもしお願いできたら、お願いします。
○参考人（大石眞君） 最初のお話にありました、国民の意識というのはなかなか難しい問題でございまして、どこをつかまえて国民の意識と言うかというのは、これは多分大問題ですね。
それで、一般的によく世論調査等で表れるものでいいますと、両院制に対する関心というのは、国民のその表に表れた調査結果では両院制に対する関心というのは非常に低い。多分それは参議院の活動が見えにくいという問題ではなくて、おおよそ国家機関といいますか、国家機関の組織構成をどうするかという問題についてはいろいろな考慮をしなきゃいけないところがあって、やはりそのイメージを描きにくいというところがあるんだと思うんですよね、一般の国民にとっては。やっぱりそこからくる、だから元々の無関心ではなくて、それに対する理解の乏しさからくるある種の距離感を感じているということがあるんじゃないかと思うんです。
それで、やっぱりよく顔の見える議員あるいは参議院というようなことを言われますけれども、何らかの形でやっぱりＰＲをする。あるいは、先ほど蒲島先生もおっしゃいましたけれども、やっぱり情報の公開、開示をすると。やっぱり魅惑的な部分を持たせるということで、とにかく関心を持たせるというのは、皮相なことですけれども、私自身は大事なことだと思っております。
本論の方ですが、やはり私は一院制型の両院制の方が望ましいと思っておりますのは、やはり憲法、現在の憲法の六十七条、六十八条、あるいはそれを受けて国会法があります。特別国会を開くというようなことがありまして、要するに選挙、これほど頻繁な国政選挙があるところはほかにないんだという認識を持つことが大事だと思っております。国民の側も、投票率がだんだん落ちる、たまたま参議院議員選挙が非常に高いのは同日選挙のときだったと、二度ほど高いときがありました。最近では非常に低くなっています。
それで、奇妙なことに、同日選挙頼みという方も、そういう御意見もないわけではないと思うんですよね。そういう事情、現状を前にすると、やはり選挙が頻繁に行われるとそれに対するやっぱり緊張感といいますか、その政党間、会派間、あるいは国民の意識、有権者の中にも緊張感というのは失われると。やはりそこは、以後三年あるいは四年というのはこの政権で行くんだという緊張感ある選択を要するに投票所でやるということのために、先ほどから申し上げているような一つの立場に立った議論を申し上げているわけです。
これは、実は日本にはその制度がありませんが、レファレンダムといいますか、国民表決の制度を見てもそうですし、典型的な、スイスがよくやられますけれども、あそこはもう三百回以上もやっていまして、ほとんど毎月国民投票をやっています。そうすると投票率はだんだん低下して、ついに三〇％台になったことがあります。その過半数で決めるわけですから、直接民主制的な制度が果たしていいのかという逆の疑問すら今度は出てくるということになりますね。
ですから、やっぱり、そういう仕組みなり制度があることはいいんだけれども、それが余りに頻繁に行われるということが持っている政治的な効果なり、無関心層への広がりということも併せて考えるべきではないかなというふうに思っております。
以上です。
○参考人（岩井奉信君） 国民が参議院をどう見ているかと。恐らく、これは非常に難しい、お話があったとおりですが、やはり良識の府という認識というのはいまだに強く持たれているんではないかというふうに思っています。だからこそ、逆に言うと、その良識の府にふさわしい活動を本当にしてくれているのかと。例えば、かつての、かつてありましたような乱闘的なものであるとかというのは良識の府にふさわしくないということがあったわけでありまして、そういった点では、良識の府らしさをどうやって今の枠組みの中で、ただ、すぐにということになりますと、それをどう立て直していくのかということではないかという感じがいたします。
やっぱり、そのためにはやはり十分な議論を尽くすということが一番大事であろうかと思いますし、また同時に、政権といいますか、権力闘争的なものから一歩身を引くというとおかしいですが、先ほどの田議員の方から御指摘がありましたが、九四年の参議院の否決というのは、あれ、戦前の貴族院、伝統的な貴族院以来の参議院の伝統からいくと、政権の死命を制するようなことは第二院はやるべきではないんだという考え方がありまして、その点からするとおかしいのではないかという議論があの当時ありました。
また、そういった点では、この辺についてはやはり考えていかなければならないことだろうと思いますし、また権力等々から身を一歩置くという点では、やはり大臣を出すべきであるかないかといったよう問題というのは、自ら律して出さないがゆえに自由に物を発言するというような立場を明確にするということが、今の枠組みの中では可能な範囲でできることではないかというふうに思います。
○岩本荘太君 ありがとうございました。
何といいますか、国民の意識というのを申し上げましたのは、私など地元に戻って国政報告会等で矛盾点等いろいろ話しますと、分かるんですね、分かるんですけれども、結局最後はそれでもいいじゃないかと、別に弊害があるわけじゃないから、そういうところに落ち着いてしまうような気がしてならないんです。ならないというか、そういうのが現実なんですね。まあ、それでいいんなら、国民がいいんならそれでいいんですけれども、やはりそういう議論というのは、私は、やっぱり当事者である参議院がやるのも当然かもしれませんけれども、やっぱりどうしてもどこか当事者であるとどこかおかしい。おかしいというか、欠けざるを得ないところが出てくるような気がしてこういうことを申し上げたんですが、これは私の意見ですので、これだけにしておきます。
次に、蒲島先生にお話を伺いたいんですが、参議院の選挙ですね、これが非常に特徴があると。過去にそれぞれ争点選挙ですか、業績選挙、あるいは党首のファン投票みたいなもの。まあ、私の知っているのでは、参議院選挙で内閣が替わったのは五回あるんだそうですね。そういう意味で、一つのあれですね、一つの特徴があると思いますけれども、そういう今先生が御指摘されたそういう以外、これは一つ選挙の時期が決まっているからじゃないかなと。したがって、こういう争点選挙とか業績選挙とか、余り衆議院では見受けないと思うんですね。それは総理大臣が解散権持っていてやれるからじゃないかなと思うんですが、結局、参議院はそういう点を持っていると。
したがって、選挙制度というのは、私は今一番参議院の特徴といいますか、独自性を発揮する一番明らかな方法ではないかなというような感じがするんです。
私はそれ以外に、そういう時期の問題と、もう一つ広さの問題、これは選挙制度の話でいろいろ出ましたけれども、やはり明らかに今衆議院の各党の構成と参議院の構成が違っているわけですね。これはやはり選挙の広さの問題があると。その辺を一つ考えなきゃいけない。
それと、先生もう一つ言われたのでちょっと忘れたんですけれども、この選挙制度の問題というのは非常に大事だと思うんですけれども、たしか出やすい選挙制度というようなことをちょっと言われたような気がするんですが、私もこれ大賛成なんですけれども、いわゆる、ただ現実に今参議院の選挙を見てみますと、私自身もそうかもしれないんですけれども、やっぱり衆議院議員のやぐらの上に乗っているような選挙が多いですね。そうしますと、どうしてもその党派を抜け切れないというような面があると。それと同時に、家系議員と言ったら失礼ですけれども、そういうような人が多く出ると。
したがって、もっと出やすい選挙ということになりますと、これは私の一つのアイデアというか、私だけが言ったんじゃないかもしれませんけれども、例えば選挙出ても、今、選挙出ますともし落っこちたらどこにも戻れない。そういう際に戻れるような、そういうような選挙制度というのも導入するともっといろんな人が出やすくなるんじゃないかなというような感じがするんですけれども、この点について先ほど蒲島先生、選挙制度にお触れになりましたので、もし御感想ございましたらお話しください。
○参考人（蒲島郁夫君） 確かに、おっしゃるように参議院の選挙をユニークなものにしているというのは選挙の期間が決まっているからです。
それで、衆議院の方は解散権がありますから、政権党の不利なときには解散はなるべくしないようにします。しかしながら、参議院の場合は政権党に不利であろうが有利であろうが、そこで行われると。そういう意味では、定期的に行われるという意味では世論の一つの計り方かなという意味でユニークだというふうに思います。
それからもう一つは、広さの問題というのは、これは選挙区が広いものですから、有権者とそれから候補者の間がそれほど近くないと。そうすると、個人的な感情であるとか、あるいは個人的なつながりであるとか、それから社会的なネットワークで余り決まらずに争点が非常に効きやすいと。そういう意味で、争点選挙となるというのは正にそういうことで、そういう意味で八九年、九五年、二〇〇一年は正にそれが効いた選挙ではないかなというふうに思います。
それから、出やすい選挙ということですけれども、やはり日本の選挙というのは非常にバリアが高い。そこで失敗したらもう一生失敗するような、そういうふうな重い決心をしなければいけないわけですね。そういう意味で、今おっしゃったように、選挙に出ても、例えば公務員がそれで退職せざるを得ないような状況でなければもっとたくさんの人が参入してくるかもしれません。それから、会社の方も、今、公務員ではなくても、選挙に出るといっただけで、何となくそれだけで辞めなければいけないと。だから、選挙に出ることがやや社会的に異端だと思われるという状況にありますけれども、それはやっぱり直さなきゃいけないというふうに思います。
そういう意味で、できることからバリアを小さくしていくということがやはり重要かなというふうに思います。
それで、政党としてできることは、比例区の名簿のところに有能な人を出していくということが非常に必要なことだというふうに思います。
○岩本荘太君 ありがとうございました。
時間参りましたので、終わります。
○小委員長（保坂三蔵君） 以上で参考人に対する質疑は終了いたしました。
この際、一言申し上げます。
参考人の方々には、大変貴重な御意見をお述べいただきまして、誠にありがとうございました。小委員会を代表いたしまして厚く御礼を申し上げます。（拍手）
速記を止めてください。
〔速記中止〕
○小委員長（保坂三蔵君） 速記を起こしてください。
ただいまの参考人質疑を踏まえて、四十分程度、小委員相互間の意見交換を行いたいと存じます。
今日は、前回に引き続きまして、親会の上杉会長、若林会長代理の御出席も仰いでおります。
小委員の一回の発言時間は五分程度でお願いいたします。
なお、御発言は着席のままで結構でございます。
それでは、御意見のある方は挙手をお願いいたします。
山崎力君。
○山崎力君 山崎でございます。
今日、主なテーマである二院制について、若干今までの意見を踏まえて私見を述べさせていただきたいと思います。
これは憲法調査会ですから、現行の憲法、それから将来どうなるかというところで考えるということなんですが、私は、現実的な問題として、参院を廃止する一院制は不可能だというふうに、良しあしにかかわらず不可能だと思っております。これは最初から、何というんでしょうか、新たな憲法を作るということであるならばいざ知らず、現行憲法の改正という手続を取る以上、それは難しいということでございます。
これはなぜかといいますと、現行憲法下において、改正のためには参議院の三分の二の決が、同意が必要でございます。ということは、自分たちが所属する参議院が必要ないという半ば参議院議員としての自己否定をする人が参議院において三分の二以上に達することは、これはちょっとあり得ないであろうというのが理由でございます。
蛇足ながら付け加えれば、私は、参議院が無用なものとして廃止したいから、そのために参議院議員になりますということで立候補、当選された方の例を私は寡聞にして知りません。政党も全く同じでございます。
ということは、この議論というのは、参議院廃止の一院制というのは、学者の一つのイメージとしての議論であればいざ知らず、我々がこの貴重な時間を作って参議院あるいは憲法の問題をとらえるときに議論することは、この問題は全く必要のないものと断ぜざるを得ないというところでございます。
さて、そこででございますが、問題は、それでは現行の参議院がそのまま残るとして、このままでよいのかという議論でございまして、これはもう憲法改正とかかわりなく、参議院改革の問題として広く長く、どの程度まで深くかは別として、行われてきたところでございます。
そして、その話合いの中で、現実の成果として、予算の審議よりもむしろ決算に重点を移すべしと、決算重視の参議院にすべしという方向で今動き出したばかりでございます。そういった点からいきますと、我々が一つまずやらなければいけないことは、憲法の問題と別にして、この特色ある現行参議院の中で決算を重視して、国民の目にそれが新たな形で、新鮮な、驚きとまでは言わないまでも、意識、気持ちを植え付けることができるかどうかというところに掛かっていると思います。
また、その辺のところで参議院のそもそも論、これはもう私としては憲法の問題として余り議論したくないんですが、広く長くやってきた経緯と今日の議論からいきますと、参議院の性格を決める、在り方を決める一つの大きな問題というのはやはり選挙制度であると言わざるを得ない。これも参議院という選挙制度というよりも、むしろ衆参両院の性格を合わせた国会というものにどのような国民の代表者を送り込むかと、そういう意味での役割分担をどうするかということの議論であると思います。これはこれでまた長い議論が必要だろうと思います。
そして、今いろいろな議論の背景にありますのは何かといえば、緑風会時代、政党を離れてということになりますが、その場合見逃されているのは、今の政治において、それから法律の作り方、そういったものにおいて政党を離れて議会が運営できるかという問題であろうかと思います。これは、できないとなれば、これは明らかに参議院も政党化せざるを得ない。学識のある党派色の少ない人を是非選んでくださいと、政党に所属する人が自分たちの同志が政党公認で出ているときに叫ぶはずもないわけでございます。
そういった点で、それではどういうふうなことが問題になっているかということで、余り議論されていないのは、一言で言えば、そういう政党において衆参の定数が違うことが参議院軽視といいますか、参議院従属の形にならざるを得ない。同じ比率で当選するとすれば、同じ党派内の決定が、政権党であろうとなかろうとにかかわらず、倍であれば、比率は倍の衆議院議員がいるわけです。衆参で価値観の違った、対応の違った者が決める以上、ここでも民主主義であるならば衆議院の決定が優先せざるを得ない。この現状をどうするかという議論抜きに、国会の中での役割というものはおのず参議院としては限定的にならざるを得ないということをまず考えなければいけないと思います。
そういった意味で、私は、今回の二院制の問題、我々の参議院のあるべき姿というものは憲法の問題とは余り関係のないところで真剣に議論して、国民のために善かれという方がより建設的ではないかということを申し上げて、終わらせていただきます。
○小委員長（保坂三蔵君） ありがとうございました。
鈴木寛君。
○鈴木寛君 今日、舛添委員の冒頭の御発言で、参議院と参議院議員をちゃんと区別すべきだという御提案があった。私、全く同感でありまして、民主党というか、恐らくすべての政党において、少なくともその党の政策形成過程において極めて重要な役割を果たしているのは参議院議員であるケースが多くに散見されるということは、これはもう厳然たる事実だというふうに思います。
その理由をつらつら考えてみますと、やはり参議院議員というのは、地方区、比例ともに数十万ないし百万を超える有権者の具体的な支持をもって選出をされているということと、それから、やはり六年間の確実な任期が保障されていると。やっぱりこのことによって、少なくとも党における政策形成において極めて重要な役割を果たしているということが言えるのではないかと。衆議院は事実上平均三年を切るわけでありますし、有権者から支持されているオーダーも数万の単位であるわけであります。
そういう意味で、国会の機能がより国民の広範な意見を法律あるいは予算に反映をさせるという観点からしたときに、確かに参議院、院の在り方についていろんな疑義が呈されても、参議院議員の活動が衆議院議員の活動に比して問題であるという議論はないわけであります。
そういう意味で、正にこういうふうな選出、こういうふうな代表をされ方をしている国会議員というものの存在というものの必要性というのはきちっと我々確認をしておきたいと思いますし、しかしながら、この議論から私が思いますのは、しかし、参議院議員の議事堂外における活動というのはなかなか国民に伝わっていないということもこれ事実であります。そこをどれだけ具体的に伝えるかということとともに、どれだけ制度の中に、もちろんメーンシステム、サブシステム、いろいろ制度、カルチャー、慣例、いろんなことの中で改革というのは行われるわけでありますが、その位置付け論についてはもう少しきちっと検討してもいいのではないかなと。
すなわち、明らかに日本の政治を語る上で、あるいは現代の政治を語る上で、政党制度あるいは政党の存在というのはもう無視し得ない。その前提に立ったときに、選挙関連法というのは政党助成法を始めとして、政党の存在というものが少なくとも法的な位置付けをもう既に得ているわけであります。しかし、一方で、国会法を始めとする議事法あるいは議事法令、議事規則においてはいまだに院と議員ということしか書いていなくて、しかし、先ほどから松井議員のお話にもありましたように、明らかに議事堂外での活動、これをどういうふうに議事堂内に取り込んでいくのか、あるいは少なくとも政策形成過程の中で何らかフォーマルに位置付けていくということについてもう少し、憲法附属法としての政策形成過程に関与する議事法についての研究というのはやっぱり必要ではないかなということが今日の私の感想であります。
それから、もう一つ申し上げたいことは、日程を人質に取った日程政治というものについての、何といいますか、無念さといいますか残念さといいますか、ここについての問題意識というのは、恐らく民主党も含めて特に若手はかなりの問題意識を持っていると思います。現に、今国会の前半の国会運営についてはそういうことに対するある種の挑戦というものが行われたと思います。しかしながら、その結果、マスコミはべたなぎと言って、野党がいわゆる野党としての役割を果たしていないという批判につながりました。
これは、裏返して見ますと、これはやはりこの国会の前半の審議がより広範な民意の反映された議論と、そしてそれの結果としてのより良い法案というものができたかどうかという観点から、やはり不合格だったということなんだろうというふうに思います。
それで、これは与野党を問わず議論をしたわけでありますが、日程を人質としない、要するに日程政治からの脱却ということを考える上で、それは野党が自発的に試みることであるかもしれませんけれども、そのことを可能にする条件として、やはり実質的により広範な民意の反映されたより充実した議論と、そのことがきちっと法案、予算に反映をされるという何らかの制度的な担保といいますか、制度的な改革といいますか、ということについてのやはり知恵をもう少し出さなきゃいけないし、その点については与党の委員の方々に是非期待をするわけであります。
といいますのは、やはり十年前、私も行政組織の中にいましたが、明らかに十年前と比べて与党提出、もっと言いますと政府提出法案の法案としてのクオリティーは下がっていると思います。これはどういう観点から下がっているかといいますと、より多面的な考察、検証を経てきているという物差しにおいて下がってきていると思います。それは、正に官僚機構がより広範な民意を集約するという機能を失っているということと、やはり二大政党制を前提としたときに、やはり昔の自民党はかなり広範な支持基盤に立っていましたから、自民党の党内議論の中で相当広範な様々な多角的な議論が出てきて、与党審査の段階でそのことがかなり政府の中で消化されて出てきた。しかしながら、現下の二大政党制の中で、しかも部会というのは一時間とか二時間がせいぜい二回か三回と、こういうことでありますから、そこでの粗ごなしについて、やはりなかなか時間的にも制度的にも、それからそういう支持基盤が半減をしているということからもかなり問題ではないか。更に言うと、実は与党の先生方の中にも、担いでおられる政府提案についてかなりの、何といいますか、不満足な先生方も実は多いのではないかなというふうに思います。
そこで、もちろんこのことを活性化させる究極のといいますか、極めて本流のソリューションは議員立法をどうするかという問題なわけでありますが、しかしそれは議院内閣制の中でなかなかこれは難しいし、かなりやってきたテーマである。
御提案を申し上げたいのは、一つの現実的な突破口として、やはり法案の修正協議に対する弾力化、柔軟化ということはかなりこの国会の実質的な審議の活性化という突破口に私はなるというふうに考えています。それで、昨年、一昨年のいろいろな委員会の審議経過を見ていますと、法務委員会というのはやや柔軟であります。これは恐らく、法務省というのは裁判所とか検察官とかの出向人事によって行われていますから、要するにプロパーの役人が必ずしもその担当局長になっていない場合というのはあるわけですね。実は、この辺というのはかなり実質的には意味があるんではないかと。
要は、ある意味での役人のメンツ、そしてそこを擁護する与党のメンツといいますか、そこに与党の方々がある程度引っ張られて、そして柔軟な修正協議というものに対してやや前例、慣行でもって柔軟性を欠いていると。ここの辺にもう少しいろんな意味での広範な議論を提起させていただいて、私の発言を終わりたいと思います。
○小委員長（保坂三蔵君） 川橋幸子君。
○川橋幸子君 民主党の川橋幸子でございます。
出たり入ったりしている上に、本当に先生方の御議論もよく聞かないで発言することを申し訳なく思いながらも、もう国会にいる期間もあと少ないかと思いますと、発言したいことを発言するのが国会議員の義務かと思いまして、つたない問題意識かもしれませんけれども、是非先生方に考えていただきたいなと思うのがあります。
二院制の問題にしても政党と個人の問題にしても、先ほど来皆様おっしゃっていらっしゃるように、どうも法律の問題ではなくて慣行の問題の方が大きい。その慣行をどういうふうに変えていけばいいんだろうかということがずっと私の疑問点でございます。
それで、このごろふっと思い付くのが、結社の自由。政党も結社なわけですね。結社の自由というのと結社する自由。既にある政党その他の中間団体を大事にするということではなくて、新しく何か作り出していく。多分、典型的にはＮＰＯ、ＮＧＯという、そういう世界なんだろうと思いますけれども、そこのところが、寄附税制がうまく進まないこともあってどうもまだ、結社の自由は大事にされるけれども、結社する自由の方はそう重視されていないのではないかと。これも政党と個人の間の政党改革のようなものかなと思い当たっております。
そして、先ほどクオータの話が出ました。一体若い世代の利益というのはだれが代表するだろうというときに、参考人の先生方のところでは、それは政党内交代で考えていくことなんじゃないかというような御趣旨のお話がありました。クオータの問題というのは、いつもジェンダーの問題でずっと問題にされてきているわけでございます。北欧のクオータが有名でございますし、またフランスは、憲法改正をしまして男女同数条項、パリテというのを入れて、政党の義務としてクオータを採用しているわけですね。政党がそれに違反するときはペナルティーというのでしょうか、そういう制裁を持っている。
そういうその結社する自由といったって、やっぱり政治の世界では政党政治の中でやっていく、いかざるを得ない場合に、その政党改革っていうものをそれぞれの政党の中でやるだけではなくて、一般的な何か政党改革のルールというのができないものかなということは、漠然としながらも私の問題意識なんです。そうでないと、やはり既存のマジョリティーの利益でずっと社会が運営されていくとどこも変わらないのではないかと、そんな感じがいたしまして、そういう問題は国会の場で議論するのがふさわしいのかどうか、それすらも私には問題意識としてははっきりいたしませんけれども。何かそうした公正な中間団体、政党の在り方というものを議論する場、どこが適当なのか、もしやありましたらお教えを請いたいような気がいたしますが、結社の自由ではなくて、結社する自由でもって社会を変えていくというような、そういう力学をどうやったら生み出して、メカニズムをどうやったら生み出していけるだろうかというのが私の問題意識でございまして、本当につたない問題意識でございますが、お伝えさせていただきました。ありがとうございました。
○小委員長（保坂三蔵君） ありがとうございます。
それでは、松村龍二君。
○松村龍二君 本日、三名のそれぞれ専門の大学の先生が二院制について肯定的で、参議院の在り方についてもおおむね肯定的な御発言を聞いて、ひとつ安心といいますか、したわけですけれども。
私の意見を申し上げる前に、一つ笑い話のようなエピソードを申し上げますが、私は二年前に参議院の外交防衛委員長になりまして、それで、参議院の外交防衛委員長というと、アメリカを例に取れば上院の外交委員長じゃないかと。アメリカの上院の外交委員長というのは非常に有名だし力があるけれども、余り参議院の外交防衛委員長は権威がないなと言いましたら、調査室の人、これは外務省から出向している人ですが、それは委員長当たり前でしょうと。一年交代で、しかもアメリカの場合は外交委員長というと、もう自民党で言えば中山太郎さんのような、ちょっと具体的な名前言って悪いですけれども、功成り名遂げて、その面の長老が外交委員長になっているんで、一年ごとに替わる若造が外交防衛委員長になったら権威がないのは当たり前でしょうと、こう言われて、私ぎゃふんとしたんですけれども、これは良くもあしくも現在の日本の参議院の姿を示し、衆議院もそうかもしれませんが、示しているんじゃないかなと思って、これは笑い話ですけれども。
そこで、今日お話聞いておりまして、参議院が良識の府、個人で勝負しないといかぬと、こういうようなお話もありましたし、また過去の、田先生から過去の参議院の選挙のいろんな在り方もお話あったわけですが、戦前の緑風会ですかが、なぜ良識の府と言われて権威があったのかと。そのころの人が立派だったのか、あるいは戦前のそういう人が権威があるようなふうに育っていたのか。
しかし、いずれにしても先ほどの大学教授が二百五十人のうち二百人いたら、それじゃ参議院の権威が高まるかというと、現在の参議院も国家公務員上がりとか、県議会の議長さん終わった人とか、そういうようなそれぞれの経歴を持っている人はおりますけれども、これはやっぱり人為的に選んで、今価値が多様化している中で人を選ぶということは、選挙でない方法で選ぶということは非常に難しいだろうなと。
したがいまして、先ほどお話ありましたように、参議院の場合は、多数の何十万というような数の中から、選挙で何十万というような支持を得て参議院のポストになっているということが、これ一つ権威ある理由かなというふうなことを感じながら、なおかつ、やはり参議院は官のポスト、行政のポストを求めないで一家言持っている議員の集まりというところに一つの権威を求めていくというのも一つの考えだなというふうな感じを持ちました。
以上です。
○小委員長（保坂三蔵君） ありがとうございました。
じゃ、松井孝治君。
○松井孝治君 今日の参考人質疑を通じて感じたことをちょっと追加的に申し上げさせていただきますと、先ほど鈴木議員の方からお話がありましたが、あるいは舛添議員の方からもお話がありましたが、今の法律あるいは予算案を煮詰めていく過程というのは、与党事前審査があって、私もいろいろ経験をしましたが、与党の方々の声が事前に少し大きな声があると、割とその法律の条文にしてもあるいは予算案にしても大きく変化するんですね。ところが、いったんそれ事前調整して議会に出てしまってからは、これ、なかなかこれ、与党もそうですし、もちろん我々野党もそうですが、委員会の現場の雰囲気でいうと、ああここはやっぱり変えた方がいいかなという雰囲気があっても、特にこれ衆議院通過して参議院に来たようなものについて、その修正案を一からやるということは非常に難しい。
ところが、先ほどから参考人の先生方のお話を伺っていても、熟慮の院あるいは再考の院ということでいうと、むしろ衆議院と同じような結論を出すという、賛成でも反対でもということよりは、むしろ部分的にここの部分はもう少し改善できないか、あるいはここの部分だけは施行を少し見合わせられないかとか、そういう部分的な修正というのがもっと参議院でなされてもいいんじゃないか、そういう気がいたしております。
事前に配付された資料で今日の岩井先生が出されていた資料で、参議院の方では報告者制、ラポルテール制という、フランス、ドイツなどで実施している制度を導入して、もっと与野党が含めて、法案なんかの修正協議を実質的に参議院でやりやすいような制度を取り入れたらどうかという提案がなされていますが、やはり参議院の性格からいうと、そういうものを取り入れて、まあ与党事前審査はそれは党の手続ですからそれは与党がそれを尊重されるのは当然理解はできますけれども、むしろ、やはり議会の中で与野党が協議をしながらより良いものにしていくということを制度的に参議院改革の中で位置付けていった方がいいんではないか。
しばしば法案の審議に当たってそういう局面も私も何度か、委員会の与野党超えて、いや確かにここは少し問題あるな、もう少し何とかできないかなという場面にぶち当たるにつけて、やはり硬直的に、事前審査をしたからもう手を触れないということではなくて、参議院の良識として、そこは与野党を超えて修正が弾力的に行えるような、今日の参考人の先生方の議論でいうと弾力性とか熟慮とか再考とか、そういったことがやっぱり参議院の特色付けのキーワードになっている。それを反映するような参議院改革を我々が、これこそ与野党の壁を超えて打ち出していけないかなというふうに思った次第でございます。
○小委員長（保坂三蔵君） ありがとうございました。
吉川春子君。
○吉川春子君 前回と今回の参考人の御意見を伺いまして、やはり世界的には一院制から二院制への流れ、そして一院制を取る多くの国は新興独立国家であること、そして先進、まあ資本主義国というか先進国では二院制というのが圧倒的ということが分かりまして、やはり多様な意見を吸収できる二院制というのは民主主義のためにも必要だという思いを強くいたしました。
それで、同時に、日本のトップクラスの地位にある政治家の口から一院制ということが漏れるのはどうしてなんだろうかという疑問もますます深まったわけですけれども、参議院が果たしているその役割が国民に十分知られているのかどうかという点、案外知られてない面があるんではないかという気がいたします。
私は、八九年の消費税で二十八時間という本当に体力の限界を感ずるような牛歩も体験し、小選挙区制の法案の否定のときも特別委員会の理事をやっていましたし、自衛隊海外派兵、ＰＫＯですね、このときもたしか五泊六日ぐらい徹夜だったと思うんですけれども、このときも特別委員会の理事していて、非常に、何というんですかね、国会が盛り上がるときは参議院は大きな役割を果たしてきたと。それは与野党によって受け止め方は違うんですけれども、物すごい、国論を二分するような問題で参議院が大きく議論もしたということを思うときに、やはりこの参議院なかりせばどうなっただろうという思いを強く持たざるを得ないわけです。やっぱり、衆議院でまずやって、有権者の意識の変化で参議院がまた受け止めてやるというこの制度はどうしても必要だというふうに強く思います。
それから、今日の参考人の御意見の中にあった、女性が出やすいということですね。今、たしか女性の参議院議員は一七％と思いますが、衆議院だけで、上院だけで女性の比率を比べますと日本は百何十か国目なんですね。参議院を入れてようやく五、六十番目というふうになりまして、非常に女性の地位が低いんですけれども、しかし、参議院の中で女性が比較的議席を確保しているという点でも、多様な民意を反映するという点でやっぱり今後選挙制度の問題で改善する必要があると思いますが、大きな役割を果たしていると思います。
一つ、参議院の権威を低めないような国会運営というのをやっぱり与野党とも問われているのではないかと思うんですね。ややもすれば与党の皆さんは法案を早く通したいというものもあるでしょうけれども、やっぱり議員立法を大切にするとか法案の審議は十分にするとか、そういう点で、是非参議院の権威をおとしめないような運営にも力を入れていくべきだと思います。
終わります。
○小委員長（保坂三蔵君） ありがとうございます。
お時間もございませんが、それでは、山本委員、打ち止めでお願いいたします。
○山本保君 今日も申し上げたことが一つですね、一つ感じました。やはり、こういう議論していて、以前からあった議論だけではなくて、現実の今の参議院若しくは国会、内閣の関係を少し整理して分析した上で議論をすべきじゃないかなというのは感じました。もう少し自分でも勉強しようと思いますし、研究者の人にももう少しその辺突っ込んでもらいたいなというのが一つです。
もう一つは、私も野党も経験したことからいえば、今、しかも委員長やらせていただいておりまして、何とかもう少しやりたいなと思ってきたんですが、なかなか難しいですね。ですから、今日は会長もおられますし、是非これは、一委員会でというのではなかなか難しいですから、幹部の方で、今は附帯決議ぐらいがもう本当に関の山ですけれども、場合によってはきちんと修正を出すことを、現場の方から来たらそれについては柔軟に対応できるような体制というのを作るべきではないかなという気がします。当然それは、野党の方はもう少しきちんとそれは議論に参加していただくということが前提になりますけれどもね。今日、そんな話が野党の方からも出ていましたから、これはやはり、それだけの中身を変える、若しくは変わらなくても、議論の中で出てきたことをきちんとはっきりした附帯にして、もうそれがそのまま改正文として使えるような形のものを作っていくというのがいいんじゃないかと思いますので、これは是非今後みんなで考えるべきじゃないかなということを感じました。
○小委員長（保坂三蔵君） 他に御発言もないようですから、本日の意見交換はこの程度といたします。
なお、次の小委員会でも自由討議の時間がございますので、御活用のほどをお願いいたします。
本日はこれにて散会いたします。
午後四時十九分散会
